建议修改宪法过程中充分听取各方意见
2018年1月12日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
12月27日,新华社发布重要消息:中央政治局会议决定十九届二中全会将于下月在北京召开,会议的主要议程之一是,“讨论研究修改宪法部分内容的建议”。这是重大新闻。从短时间的社会反映看,公开发表的观点并不多见,但私下的讨论传播很快、很热烈。
笔者认为,在中国特色社会主义进入新时代后,是否修改宪法以及如何修改宪法,是党和国家的一件大事,应当广泛听取和集中民智民意,科学决策。为此,本文提出一些观点建议。
[ 内容 ]

修改宪法有很大讨论空间

12月27日的中央政治局会议,是一次十分重要的会议。这次会议公开了党的十九届二中全会讨论研究修改宪法部分内容的议程。值得注意的是,新华社对有关修改宪法的新闻报道,虽然只有十几个字,但其显示的党的领导艺术和透露的信息却很值得重视:

一是,落实了刚刚颁布施行的中国共产党党务公开条例(试行)。中央政治局会议将修改宪法这样的重大党内工作事项向全党全社会公开,是发扬党内民主和社会民主的重要举措。

二是,没有透露提出修改宪法部分内容建议的主体。修改宪法的建议,可以是有关组织和部门提出的,也可以是有关专家或者其他个人提出的,但由不同的主体提出,社会的反应可能会大不一样。

比如,若新闻报道说,修改宪法部分内容的建议是由中央政治局提出的,由于中央政治局是党中央的核心领导机构,如果它提出修改宪法的建议,那么,出于自觉坚持党的领导的考虑,党内一般可能就不会提出不同意见,社会上提出不同意见的现象可能也会比较少了。

这则新闻报道没有透露提出修改宪法建议的主体,实际是很有深意的,它表明,无论是由谁提出的,都还不是定论,都可以讨论,显示了中央政治局会议高超的领导艺术和充分发扬民主的作风,为讨论修改宪法提供了很大空间。

三是,对十九届二中全会的讨论也留有很大空间。报道说,十九届二中全会的议程之一,是讨论研究修改宪法的建议。这就意味着中央全会对修改宪法建议的讨论,包括两个内容:一个是,要不要修改宪法;另一个内容是,如果修改宪法,要对哪些内容进行修改。

而在中央全会之前,社会上可以有一个讨论的过程,中央委员和中央候补委员在出席中央全会之前,可以也应当广泛调研和听取各方面对修改宪法的意见,以便于作出正确的决策。

在中央全会之前,全社会对要不要修改宪法以及如何修改,有很大的讨论空间。


建议党中央和全国人大常委会广泛听取各方面意见

修改宪法涉及党中央和全国人大及其常委会几个重要主体。一般惯例是,由党中央向全国人大常委会提出修改宪法的建议,全国人大常委会在审议后,向全国人大提出修改宪法的议案,再由全国人大会议审议表决。 现在,距离2018年3月的全国人大会议还有两个多月,听取意见和调研的时间相当充裕。

由于修改宪法是全党和全国人民的大事,在全党形成共识的基础上,应当由全国人民形成共识,因此,在党内和全社会广泛听取意见就十分重要。

建议党中央的有关部门在选取特定对象调研和听取意见的同时,也可以在党内建立一个信息平台,听取和收集广大党员的意见,充分发扬党内民主。

建议全国人大常委会在中国人大网站向全社会公开征求修改宪法的意见,鼓励全社会对要不要修改宪法以及如何修改宪法进行讨论,将修改宪法的过程变成全国人民充分发扬民主、形成共识的过程。


建议充分听取修改宪法中的不同意见特别是反对意见

在修改宪法过程中,对于要不要修宪,如何修宪,必然会有不同意见。在这个过程中,如何认识和处理好赞成意见与反对意见的关系,对最终作出科学决策,十分关键。建议有关方面在听取意见的过程中注意处理好几个问题:

一是,妥善处理坚持党的集中统一领导和充分发扬民主的关系。党的十八大以来,党的集中统一领导和政治纪律得到极大加强,党中央树立了极大权威。强调党的集中统一领导和政治纪律,极其重要,但在具体执行过程中,如果方法不当,就有可能堵塞言路,有的人担心违反政治纪律就不敢畅所欲言,特别是不敢提出不同意见尤其是反对意见。

修改宪法过程中,不可避免地也会遇到这种情况。有的组织和个人,特别是党政机关及其负责人、工作人员,担心违反政治纪律,很可能就只提赞成的意见,不提不同的和反对的意见。有的还可能公开或者正式场合只提赞成意见,但在私下场合提不同意见和反对意见。

出现这种情况,就不利于党中央、全国人大及其常委会在修改宪法过程中全面掌握真实情况,建议予以重视。

二是,建议重视修改宪法过程中的少数意见。全国人大对宪法修改内容进行审议表决时,当然要实行多数意见说了算,但是,在党中央、全国人大及其常委会听取意见的过程中,应当特别注意发现和研究少数意见的科学合理性,因为立法过程中,真理的确常常掌握在少数人手里,而如何将少数正确意见转化为多数人的共识,是长期以来没有重视和解决的难题。

三是,建议充分听取不同意见特别是反对意见。中央政治局会议提出 ,十九届二中全会要讨论修改宪法的建议,在社会上立刻就形成一种认识氛围,认为修改宪法,包括修改宪法的具体内容,中央已经定下来了,剩下的就是静静等待修改宪法了。不要说提出不同意见甚至反对意见,很多人干脆不参与讨论,连赞成意见都不发表了,只在等待。

这种情况应当引起重视。

建议有关方面越是准备修宪,越是要鼓励大家发表不同意见,特别是允许发表反对意见,允许在遵守宪法法律(党员还要遵守党纪)的前提下,进行观点的辩论交锋,在讨论过程中,要千方百计地保护提反对意见的人,不允许对他们上纲上线。

由于修改宪法是一件非常特殊和重大的工作,涉及党和国家政权机关的最高层,特别是涉及党和国家主要领导人,所以,听取各方面真实意见就十分重要,在此过程中,对于不同意见,无论对错,我们都应当抱有万人之诺诺,不如一士之谔谔的态度。


建议政治和学术两方面互换思维考虑问题

这是一个重要问题,而我们长期以来处理得似乎不够成功。在我国,政治与学术特别是法学研究之间,始终存在一种张力,突出表现是,法学研究容易给政治施加压力,甚至介入政治,而政治力量在实践中似乎常常对法学的道理又缺乏应有重视和遵循,或者叫法治思维和法治方式动用得不充分。修改宪法也可能会遇到这个问题。

一段时间以来,法学界对监察体制改革和制定监察法的讨论,焦点之一,就是认为宪法没有规定监察委员会这个国家机构,所以,制定监察法必须先修改宪法。

宪法没有规定监察委员会,就要制定监察法设立监察委员会,毫无疑问和明摆着是有不顺当之处的,从法学理论、法学思维的角度看,当然先修改宪法是更理想的处理办法。

但事情哪有那么简单,面对这样的重大问题,就涉及学术研究如何理解宪法、认识宪法、维护宪法了。

如果单纯从法律文本思维、法学理论思维出发,当然就会认为应当修改宪法,但是,如果我们立体地理解宪法,历史地理解宪法,站在政治的立场上和特定时代背景下解读运用宪法,充分考虑修改宪法写监察委员会可能带来的一系列牵连因素,恐怕就不宜主张修改宪法,而应当在宪法中为监察委员会研究和寻找可能的存在空间了。

所以,在很大程度上可以说,提出监察委员会缺乏宪法依据不难,难的是为监察委员会寻找宪法依据;主张修改宪法不难,难的是主张不修改宪法。

在监察体制改革与修改宪法的关系上,笔者就试图用政治思维、立体思维来考虑问题,写了几篇文章,当然因为能力水平所限,未达到预期效果。但笔者认为,在修改宪法的研究讨论中,学术界用学术之外的政治思维等思维方式来考虑问题,是十分必要的。

而另一方面,政治方面跳出政治思维来考虑宪法修改问题,恐怕也很必要。党中央、全国人大及其常委会,以及其他各级党政机关,包括各级党政干部,无疑是政治方面的力量,对于要不要修改宪法,如何修改宪法,首先会从政治方面考虑问题。

但这里要提出的是,政治力量也是我国法治建设的领导者和实践者,因此,在修改宪法的研究讨论中,除了使用政治思维外,也应当充分运用法治思维和法治方式,尊重依循法治规律和法学道理,让要不要修改宪法以及如何修改宪法,本身就经得住法治规律、法学道理的检验。

所以,建议政治学术两个方面在修改宪法过程中,能够互换思维考虑问题。


建议对党章和党内重要文件与宪法的关系作深入研究

现在,有关方面提出修改宪法,根本性原因是,党章已经修改了,党的十九大报告提出了一系列新思想、新论断、新主张。比如,习近平新时代中国特色社会主义思想被确立为党的指导思想,我国社会的主要矛盾发生了变化,社会主义事业的总体布局以及国家的根本任务都做了重大调整,加上监察体制的改革正在推进。

所以,应当相应地修改宪法,将党章和党的代表大会文件的一些重大变化反映到宪法中,上升为全国人民的意志。以前的几次宪法修改也基本反映了类似情况。应当说,依照以前修改宪法的做法和经验,在党的十九大召开后,对宪法进行相应修改,是顺理成章的。

在我国,中国共产党是领导党和执政党,将党章和党的全国代表大会形成的意志,上升为宪法法律,没有任何问题。但值得请注意的是,党章是党的行动纲领,基于加强党自身建设的需要,党章是可以经常修改的。党的全国代表大会每五年一次,每次大会都会提出重大主张。

所以,党章和党的全国代表大会形成的报告等党内重要文件,一个重要特点,就是不靠稳定性而是靠先进性来支撑它的权威,而且,允许党章和党内重要文件具有灵活性和可变性,才能保证我们党永远立于时代的浪尖潮头,不断与时俱进,及时提出各种先进主张和正确的路线方针政策。

但宪法与党章和党内重要文件相比,一个重要特点和区别就是,宪法是全体人民的共识,是靠共识而不是先进性来支撑它的权威;而要大家都形成共识,就必然不能变得太快,必然要保持必要的稳定,并以避免修改来维护自身的稳定,树立起权威。全体人民不能与一个先进的政党相比,全体人民的共识难以形成,一旦形成了就不能变得太快,不然人民中的很大一部分会不适应的,处理不好,共识就会被破坏。

而一个政党要保持先进性和战斗力,就必须永远走在时代的前列,必须以不断的上下求索、灵活变化为使命和特点。所以,我们需要充分认识到,党章和党内重要文件的可变性、灵活性,与宪法的稳定性、不可变性要求,客观上是存在矛盾的。

除此之外,党章和党内重要文件与宪法应当还有不少重要区别,但对这些问题,我们好像缺乏必要的重视和深入的务虚研究,理论准备不充分。

实践中,对于如何科学处理两者的关系,我们的基本做法就是,党章修改了,党的全国代表大会形成了新意志,就修改宪法,使宪法保持与党章和党内重要文件的衔接一致。

宪法及时适应党章和党内重要文件的新主张,其优势和特点是,体现了党对宪法修改和实施的领导,可以确保党的主张及时上升为全国人民的意志。但是,任何事物都有一体的两面,对这种做法可能带来的消极影响,我们似乎缺乏必要的应对性研究和解决问题的机制。

建议有关方面借这次修改宪法之机,对党章和党内重要文件与宪法的相同点、不特点,特别是对两者的关系做深入研究,形成处理两者关系的科学的理论和长效机制。

比如,有没有可能在不损害党的领导的前提下,允许出现党章和党内重要文件的先进性,与宪法的相对滞后性并存的局面?再比如,在不修改宪法的情况下,有没有其他办法实施宪法与党章和其他党内重要文件的衔接一致?


可否激活宪法解释程序机制,用解释宪法代替修改宪法

为保证宪法与党章和党内重要文件的一致性与适应性,最直接的办法是修改宪法。但是,在全面深化改革的历史时期,我们应当尽量避免修改宪法,并扩大宪法解释的功能,以保证宪法必要的适应性。这个问题笔者在上一篇制定监察法不宜修改宪法的文章中已有阐述。这里想就宪法解释问题再说几句。

党的十八届四中全会提出,要健全宪法解释程序和机制。这是非常有远见的重要主张。按照宪法的规定和体制,全国人大及其常委会都有权对宪法进行解释,但这个重要职权,自1982年宪法实施以来并没有得到充分运用。

对于这次宪法与党章和党的十九大报告不适应、不衔接的问题,有关方面提出修改宪法的建议,当然是一个好办法,但除此之外,可否研究一下:这些需要修改宪法的内容,在宪法的已有表述中有没有可以做解释的空间?如果可以解释,有没有可能由全国人大常委会或者明年3月的全国人大会议,专门做出一份解释宪法的决议?

有没有宪法解释的空间?笔者觉得,显然是有的。

比如,要修改宪法,最核心的一条,就是要把习近平新时代中国特色社会主义思想写进宪法序言,与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想放在一起,作为全国人民的指导思想。

但如果不修改宪法,也可以通过宪法解释,将习近平新时代中国特色社会主义思想变为宪法序言的重要内容。谁来解释?由全国人大常委会解释当然可以,但由于这个内容极为重要,由全国人大会议专门做出解释,更为合适。如何解释?

可以直接解释:“习近平新时代中国特色社会主义思想就是当代中国的马克思列宁主义,是马克思主义中国化的最新成果。”而且,这种解释篇幅不限,可以多写几句,以突出习近平新时代中国特色社会主义思想的重要性。

比如,有关社会主义事业整体布局的调整内容,可以直接用宪法序言中“国家的根本任务”一句来解释,列举出新时代国家的根本任务包括哪些内容即可。

再比如,修改宪法,就应当在宪法中反映党章和十九大报告对我国社会主要矛盾提出的重大论断。现行宪法没有表述社会主要矛盾的内容,但是,如果要在宪法中反映社会主要矛盾的变化,也可以在宪法序言中“我国将长期处于社会主义初级阶段”这一句话中做文章,对这句话专门进行解释,揭示社会主要矛盾的变化即可,理解起来很顺畅。

即使监察委员会这一宪法中没有的国家机构,也可以如笔者在此前制定监察法不必修宪一文中所说,在宪法第2条、第3条和第62条找到解释空间。

笔者认为,如果把宪法解释用起来,那么,这次党章修改和十九大报告包括十八大以来几次中央全会提出的重大主张,在宪法中实际都能找到解释的空间。

全国人大会议对宪法进行的解释,本身就是宪法的重要组成部分,是宪法的应有之义,其地位和重要性与宪法修改的内容,实际没有任何区别。

而且,现在正值全面深化改革的历史时期,改革中遇到的很多问题,实际都可以提出宪法修改的要求,如果这次要修改宪法,可以预见,各方面必然会提出很多修改的内容。而对宪法的一次大修改,处理得不好,就会使宪法变得面目全非。

但如果把宪法解释用起来,就可以一下子解决很多问题,把各方面提出的宪法修改建议,能够解释的,统统化解为宪法解释,不能解释的一律不改。这样,就可以一次形成一揽子的宪法解释决议。

如果能把宪法解释用起来,就既避免了修改宪法,又保证了宪法的时代适应性。同时,还激活了用宪法解释来实施宪法的程序机制,对于贯彻党的十八届四中全会和十九大精神,加强宪法实施,推进依法治国,意义十分重大。

如果这个办法可行,就可以建立一个宪法与党章和党内重要文件衔接的长效机制,一下子解决长期困扰我们的修改党章和召开党的全国代表大会后就要修改宪法的问题,在技术和策略上注意并做到,以后凡是党章修改和党的全国代表大会报告要提出新主张,都首先研究一下宪法已有规定的表述,尽量使用在宪法中可以找到解释空间的语言,在党章和党内重要文件通过后,及时由全国人大及其常委会通过出台宪法解释的重要文件,以避免在党的代表大会以后频繁地动大的手术对宪法进行修改。

宪法解释可以也应当频繁一些,但宪法修改应当能少则少,尽量避免修改。现行宪法的包容量很大,改革开放碰到的很多大问题,在宪法中实际都能找到解释的空间。

从技术上看,对党章和十九大报告的重要内容进行宪法解释并不难,可以由党中央向全国人大常委会提出宪法解释的相关建议,再由全国人大常委会审议后,向全国人大提出宪法解释的议案,全国人大会议专门对议案进行审议和表决,形成有关宪法解释的决议,与以前的宪法修正案放在一起,实际就成为宪法的重要内容。


建议再研究评估一下此次不修改宪法的积极意义

这次中央政治局会议决定将讨论研究修改宪法的建议,作为十九届二中全会的议程,是一件令人振奋的事。因为这表明,要不要修改宪法,如何修改宪法,不仅中央全会要讨论,社会也可以公开讨论了,而且社会的讨论对中央全会以及明年全国人大会议的审议,都有积极作用。各方面的意见可以为党中央和全国人大及其常委会的科学决策打下好的基础。

既然中央要讨论修改宪法的建议,就很清楚地表明,建议修改宪法是倾向性、主导性的意见。修改宪法当然可以,它的积极意义、重大意义怎么强调都不为过。但与此同时,建议有关方面对修改宪法可能带来的一些问题和负面影响,也做足够的研判,并准备相关预案。

那么,在十九届二中全会没有作出向全国人大常委会提出修改宪法建议的决定前,对于不修改宪法能不能讨论呢?当然也能。

现在,对于不修改宪法,大家容易多想的基本是弊端和问题,但是,不改宪法有没有积极意义呢?应当说肯定有。而且,越是在修改宪法的主导性意见占上风的情况下,建议有关方面越是要更加慎重研究此次不修改宪法的积极意义。


建议对习近平总书记和党中央领导这次修宪与否产生的深远历史影响进行比较权衡

我国宪法的制定和历次修改,都是在党中央的领导下进行的,而党的领导核心在其中所起的作用十分关键。说到底就是,党和国家的主要领导人在宪法的制定和修改中,所起的作用十分关键。但几十年来,学术研究中对重要政治人物特别是党和国家主要领导人在立宪修宪中的作用和产生的影响,缺乏充分的研究。

单纯为制定监察法而修改宪法,笔者并不赞成。

但是,如果要实现宪法与新党章和十九大报告一些重要论断的适应对接,笔者认为,修改宪法有必要;而且如果要修改宪法,现在是非常好的历史时期。以习近平同志为核心的党中央,自党的十八大以来,领导全党全国各族人民披荆斩棘,奋勇前进,建立了举世公认的丰功伟绩,习近平总书记已成为全党全军全国各族人民衷心拥戴的领袖和统帅。

在这样的背景下,修改宪法,在宪法中反映党的重大主张,特别是反映习近平新时代中国特色社会主义思想,是党心所向,民心所向,修改宪法无疑具有重大积极意义。所以,笔者认为,现在如果要修改宪法,是一件大好事。

但笔者认为,以习近平同志为核心的党中央,有足够的权威和条件修改宪法,却不修改宪法,同样是一件大好事。如果可以开创性地通过上述宪法解释的办法,来解决宪法与党章和十九大报告不相适应的问题,实现修改宪法所要达到的目的,并从此以后形成宪法解释的惯例,很可能与修改宪法一样,是一件影响深远的大好事。

总体上看,修改与不修改宪法,实际是两个都好,现在需要考虑和权衡的策略是,在两好中选更好。建议有关方面对这两好所产生的重大影响,进行比较权衡。

对于修改宪法的重大意义,不必本文加以阐述。

笔者这里设想的是不修改宪法的积极意义,觉得如果这次能够修宪却不修宪,用释宪代替修宪,将会产生极为深远的历史影响。

第一,这将会成为习近平同志为核心的党中央实施依宪治国的伟大创举,在推进宪法实施的历史进程中具有极为重大的里程碑意义。

第二,能够彻底解决长期以来一改党章和新一届党代会提出重大主张就要修改宪法的难题,起到四两拨千斤的效果,形成党提出新主张与宪法与时俱进的良性、灵活互动。

第三,宪法的稳定性和权威性必将得到极大提高。这次如果不修改宪法,可以肯定,我们这部宪法在相当长的时间内都将不会修改了。

第四,可以预见,习近平总书记为核心的党中央,特别是习近平同志作为一代卓越领袖,在这样好的修宪历史条件下,都不修宪,以后的党和国家主要领导人及其领导的党中央,基本就会因循惯例,视修宪为畏途了。


作者:刘松山,华东政法大学法律学院教授

稿件来源:中国法律评论

责任编辑:曹美璇 助理编辑:刘磊

发表评论
推荐阅读
《民法总则》规定的“非法人组织”基本问题研讨
理解“非法人组织”,一方面要立足于《民法总则》的直接规定,另一方面也要考虑到民事主体制度的基本理论。
“二维码案”背后的表见法理
以“二维码案”所涉商事领域目的性价值为立论基础,构建商事领域中表见法理的适用机理。
致敬近期逝世的法学名家们
让我们一起回望他们远去的伟岸身影,用他们的光辉激励我们不忘初心,为了伟大的新时代,奋勇前行!
热门排行
学术公告
问答集锦
相关文章

编辑:刘磊

向编辑提问:

分享

扫二维码
用手机看民商
用微信扫描
还可以分享至
好友和朋友圈

中国民法学研究会
教育部人文社会科学重点研究基地
中国人民大学民商事法律科学研究中心

本网站由王利明教授创办并提供全部运作资金 Copyright◎2000-2015 All Rights Reserved 京ICP备05066828号-27 
E-mail: ccclarticles@126.com