就土地“涨价归公”与周其仁和贺雪峰两位先生商榷
发布日期:2015/1/24      正文字号:
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[ 内容 ]

“土地涨价是否应当归公”是时下土地全面深化改革过程中的一个热点问题。周其仁、华生和贺雪峰几位先生已经在这个问题上发表了许多重要的见解,但争论已久并没有达成共识。上述几位先生主要是从经济学和社会学的视角来讨论这个问题,唯独没有法律和法学的视角,不免有所缺憾。因此本文着力从法学的角度来分析这个问题。


● 土地涨价要不要归公


在讨论这个问题之前,首先要分析土地为何会增值,或者说土地增值的来源有哪些。美国伊利诺伊大学法学院的Eric T. Freyfogle曾经对土地增值做过一个较为中允的分类。他认为,所谓土地增值大致由三个因素引起。即,土地自然属性带来的增值(比如气候、土壤构成、区位变化等),土地权利人的改良(比如施肥、平整等),社会因素带来的增值(比如人口集聚、国家发展战略、城市化、城市规划等)。如果这种分类可以成立的话,那么将基于社会因素而引起的土地涨价“部分归公”并非没有道理,因为有部分土地增值,确实不是基于土地权利人的努力而产生的。

对此周其仁教授曾有异议。他曾反问说“大白菜涨价不归公,土地涨价为何要归公”, 然后又问“如果土地涨价归公,那么土地跌价国家要不要赔偿或者补偿?”

对于第一个问题笔者不打算支持。因为作为一种不可移动和不可代替的资源,土地(特别是土地的区位和空间)并不完全等同于可以再生且可以替代的白菜或者类似的商品,所以将这两种不同的事物放在一起类比并不是很合适。而且如果菜农因为白菜涨价而获得较高收益的话,是可以通过所得税或其他税进行调节的,并不是说大白菜因为社会原因涨价就不能归公。

对于第二个问题,从法学理论上其实也可以解决。在德国,人们主要是通过“财产权的社会义务”和“特别牺牲理论”(或期待可能性理论)来处理这个问题。所谓财产权的社会义务,是指私人的财产权并不是神圣不可限制和侵犯的,为了社会公共福祉,私人财产应当承受一些普遍的社会负担。早在1919年,德国《魏玛宪法》对此就有规定。其第153条第3款就曾载明“所有权负有义务,财产权的行使要以公共福祉为目的。”不过,一旦这种社会义务超出了合理的范围,让特定人遭受特别牺牲,那就构成了一种行政征收。对此国家要给予补偿。

财产权的社会义务和特别牺牲的界限在哪里呢?德国的法学理论和司法实践发展出了两种理论。一种是基于“平等原则”的“特别牺牲理论”,另外一种则是期待可能性理论。前一种理论强调,如果法律或者规划只是一般性地、概括性地规定某种财产在某种情况下应受到限制,这只是一种社会义务。如果法律或者规划让特定人财产承担了“特别的、与其他人相比不公平的牺牲”,那就违背了平等原则,因此构成了征收,需要给予补偿。后一种理论思路也是一致的,只是更强调从公权力侵犯的严重程度、效果,重要性以及强度等方面来决定一项法律或者规划是否超出了财产权的社会义务。(关于“财产权社会义务”的出色研究可以参阅张翔:《财产权的社会义务》,《中国社会科学》2012年第9期)

以土地的开发和建设为例,政府依法要求土地权利人接受建筑高度、密度、容积率以及环境、文物保护等方面的限制,那就是财产权的社会义务,不用给予补偿,但如果规划法完全禁止某些具体的地块进行开发和建设,那就是让特定人做出特别牺牲(或者说超出了特定人对于限制的期待),因此要给予补偿。

另外,美国法中的“合理限度”理论也是用来解决这个问题的。早在1922年的一个判决中,美国联邦最高法院的霍姆斯大法官就曾指出,财产权可以受到政府的规制,但如果这种规制超出了合理的范围,对于特定人造成特别的损害,就需要给予补偿,因为这种基于规制而产生的损害产生了实际征收的效果。对于这种征收,政府要么进行补偿,要么修改、弱化或者废止相关管制性措施。

综上,土地增值归公或者说土地增值收益部分返还社会,并不是一种荒谬绝伦的主张,其有理论上的合理性和现实上的可接受性。土地价格贬损是否给予补偿,则要看其是否构成了特别牺牲或者超出了合理的限度。


● 通过税收模式实现涨价归公的优势


很多论者因为支持涨价归公,所以对现行的土地征收和土地增值收益分配制度所存在的问题视而不见,直接就跳到“现行土地增值收益分配制度大体是合理的,没有必要也不用改革”这个结论上去了。实际上,承认土地涨价可以部分归公,并不意味着必须支持现行的“土地开发权国有化+国家垄断土地一级市场+低征高卖”这种剥夺产权的极端模式(以下简称“开发权国有化模式”)。对此,我们完全可以采用“市场价格补偿+合理征税”(以下简称“税收模式”)来落实“涨价归公”这一目标。

与开发权国有化模式相比,税收模式的突出优点在于,其在实现“涨价归公”这一目标的同时,会对公民权利的侵害最小,且更具有民主正当性,也更有利于国家治理现代化的实现。

首先, 税收的重要功能之一就是通过“政府之手”进行社会财富的二次分配,通过设置或完善土地增值税等税种,国家可以获得基于社会原因而产生的部分土地增值,然后通过转移支付,将相应税款转移到农业区域,以实现不同区域之间利益的平衡。还可以将相关税收所得用于建立和完善农民的社会保障体系(比如失业保险、医疗保险、工伤保险等制度),从而保障农民在城市竞争失败后(无论是基于个人原因还是社会原因),依然可以过上尊严的生活,进而避免大规模农民失业之后所可能出现的社会不稳定因素。

其次,世界上各主要法治发达国家的税收制度,都是由不同的利益集团、阶层和群体的代表在议会中通过讨论、博弈和协商来确定的。与“开发权国有化模式”相比,充分民主讨论后确定的税制不仅具有民主正当性,而且对公民权利的侵害最小,制度实施成本也最小。因为税收模式之下的税种、税基、税率的设置和调整,是在承认土地开发权基础上对土地增值收益进行的调节。即使某一届议会决议要征收很高的土地增值税(就像英国一度将地产税最高税率设置为60%-80%那样),土地权利人还是可以基于土地开发权来要求立法者降低税率或缩小税基的,无需采用激烈甚至惨烈的方式来保护自己的土地开发权。

最后,税收还是政府进行宏观调控的重要手段和杠杆。假设土地市场不够活跃,立法者可以对土地增值税进行减免,降低相应的税率或缩小税基,从而提高相关土地权利人获得土地增值收益的比例,促进土地的开发;如果土地市场投机风气过盛,立法者则可以扩大税基或者提高税率,从而提高土地增值返还社会的力度。

有一些专家认为,当前我国各级地方财政对于土地增值收益依存度非常高,一旦改变“土地开发权国有化”模式,可能会导致地方财政收入锐减,进而可能会影响中国的经济发展和社会稳定。毕竟土地出让金是一次性收取30-70年,而税收只能按照年度征收,似乎“远水解不了近渴”。

这种忧虑是有道理的,对于依然需要靠投资拉动经济增长的中国来说,如何维持地方财政收入的稳定是非常重要的。但需要看到,地方财政收入的稳定是一个可以通过财政制度改革来解决的制度问题。比如,可以加快分税制的改革进程,赋予地方更稳固的税源;在获得地方人大批准的情况下,可以允许地方政府以一定年度的特定税种作为抵押,到银行贷款或者发行地方公债。如此一来,不但可以有效避免地方政府因为缺少资金而降低公共服务水平的风险,还可以将地方政府的财政收支纳入到民主制度中加以监管,因此这种忧虑也不能过分夸大。


● “开发权国有化模式”的劣势


有论者称“开发权国有化模式”也有上述三个优势,因为这种模式不但有助于“土地增值社会返还”这一目标的实现,而且有助于保护农民“进得了城,返得了乡”的基本人权,进而为中国快速城市化建立稳定基础。当前,大规模人口流动、高速经济增长、快速城市化的过程必然蕴含巨大社会风险。因为有耕地,在城市失业的农民可以返回农村从事农业生产,因为拥有宅基地,无法在城市买房安家的农民,能够在农村获得立身之所。这种观点的出发点是好的,但思路值得商榷。

首先,“开发权国有化模式”固然可以防止部分农民非理性出售土地后失去生存之本,但却为政府低价征收非国有土地大开方便之门,而农民土地被低价征收之后,其基本的生存权同样得不到保障。

其次,在这种模式之下,土地权利人不但丧失了分享土地增值的请求权基础,也不能通过司法程序来加以解决。于是土地权利人能否获得土地增值以及可以获得多少土地增值,就完全变成了一个政府是否开明和仁慈的政策选择问题了。如果政府提高了征收补偿标准,那也是政府对公民的恩赐,而不是对公民土地权利应有的补偿。

最后,政府低征高卖还将导致被征地农民产生强烈的“不公平感”和“被剥夺感”,由此导致激烈的社会抗争和群体性事件不断发生,从2004年湖南嘉禾的暴力强拆事件,到2009年的“唐福珍案”,再到本年的“山东平度征地血案”以及“昆明晋宁征地引发百人械斗导致8死18伤”等事件都是很好的脚注。因此,在土地开发权模式下,社会的稳定是岌岌可危的,期待农村在这种模式下发挥“降低城市化过程风险的稳定器”功能是不现实的。

有人可能会说,土地被征收的农民数量是很少的,而允许集体土地自由进入市场后卖掉土地的农民则可能会很多,所以与后者相比,因此前者所带来的社会矛盾和社会冲突属于应当承受的制度成本。对于这种可能的辩护,笔者不能认同。

这是因为,其一,我们不能低估我国土地被征收的农民的数量。当前地方政府对“土地财政”高度依赖,加上我国的工业化和城镇化进程依然在加速进行,所以不仅大城市所在地的政府会频繁征收土地,所有的市、县以及乡镇政府也都有冲动去征收土地,因为土地征收而产生的社会矛盾和社会冲突之所以遍及全国就是这个原因。其二,更不能低估因为土地征收所带来的不满情绪对社会稳定和政府执政合法性的影响。在信息如此发达的时代,政府“低征高卖”不仅会给被征收人带来强烈的不公平感,而且会让整个社会感知到这种不公平感的存在。要看到,人民是否拥护一个政权固然与一系列客观的经济发展水平指标(比如就业率、物价指数等)有关,但也不能忽视人民对政权的主观感知,而一些极端的案件或者事件则往往影响或者主导着人们的主观感知。

另外,在土地开发权国有化模式之下,政府也很难通过提高或降低征收补偿标准来改变土地权利人在土地增值分配中的比例,进而达到调节土地市场的目标。因为在这种模式之下,政府如果提高征收补偿标准,可能会引发已经获得补偿的被征收人的不满;如果降低征收补偿标准,则会引发正在被征收或未来可能被征收土地的公民的不满。而税率的提高或者降低则是一个民主审议的过程,除非违反宪法,否则其所具有的民主正当性通常会得到人民的认同。尽管我国当下的税收民主性依然差强人意,税收立法也没有有效遵循“法律保留原则”,但这是一个可以通过加强民主和法治来完善的实践性问题,而不是一个有待争辩的理论问题。况且2000年《立法法》已经确立了“税收法定”原则, 所以,即便是在中国大陆,税收制度的民主性和法治化程度也会越来越高。


● 穆勒、乔治和孙中山到底说了什么

时下国内很多主张“涨价归公”的论者在论证他们的主张时,通常都会提及约翰•穆勒、亨利•乔治、马克思和孙中山等人的论述来支持他们的观点。

确实,上述理论家或者政治家都曾明确主张过“涨价归公”或者类似的观点。比如,在1848年的《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》一书中,自由主义大师约翰•斯图亚特•穆勒就曾抨击地主的不劳而获,认为这些人“不动一下手指不花一分钱,但他们的收入在社会财富总额中所占的绝对额和相对额却愈来愈大。他们不干活儿,不冒风验,不节省,就是睡大觉,也可以变得愈来愈富”。亨利•乔治在他那本著名的《进步与贫困》一书中也确实明确表示,“土地价值不表示生产的报酬……它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的,而是由社会发展创造的。因此,社会可以完全把它全部拿过来,而无论如何不会降低改良土地的刺激,或对财富生产有丝毫的影响。”马克思和孙中山也表达过类似的观点。

但问题在于,无论是约翰•穆勒,还是亨利•乔治,抑或孙中山,并没有因此就提出 “土地开发权国有化”主张,而是都不约而同地认为,应当通过征收土地税的方式来实现“涨价归公”这一目标。穆勒在抨击地主阶级不劳而获之后,主张“应对自然增加的地租课以特别税”。他认为,“第一步应是估计全国所有土地的价值。应对所有土地的现时价值实行免税;但过了一段时间以后,随着人口和资本的增加,地租也必然会上涨,这时便可以粗略地估计出地租的增加额”。亨利•乔治则明确指出,“我提议的不是收购私有土地,也不是充公私有土地。前者是不公正的;后者是不必要的。……没有必要充公土地,只有必要充公地租”,为此他在《进步与贫困》一书中用了整整半部书的篇幅来讨论“如何把地租化作国家的税收”问题。 孙中山先生也主张,“盖酿成经济组织之不平均者,莫大于土地权之为少数人所操纵。故当由国家规定土地法、土地使用法、土地征收法及地价税法。私人所有土地,由地主估价呈报政府,国家就价征税,并于必要时依价收买之,此则平均地权之要旨也。”时下国内主张“涨价归公”的学者在引用上述理论家的作品时从来不提这一点,让人着实困惑和遗憾。

[ 注释 ]

文章首发于财新网(2015年1月19日):
http://opinion.caixin.com/2015-01-19/100775871_all.html#page2

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编辑:赵媛

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