龙翼飞等:习近平新时代生态文明思想指引下 国土空间开发利用保护法律体系的构建
发布日期:2021/11/16      正文字号:
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中共十九届六中全会公报指出:在生态文明建设上,党中央以前所未有的力度抓生态文明建设,美丽中国建设迈出重大步伐,我国生态环境保护发生历史性、转折性、全面性变化。会议强调,坚持人与自然和谐共生,坚持生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展。我们承担的《国土空间开发保护新格局和法律体系研究》课题,紧密围绕习近平生态文明思想指引下的国土空间开发利用保护实践,为我国的生态文明建设法治化发展提供智力支持。

一、构建生态文明建设的国土空间开发利用保护法律体系的新理念和新原则

党的十八大以来,习近平总书记针对我国生态环境这一关系党的使命宗旨的重大政治问题和关系民生的重大社会问题,深刻回答了为什么建设生态文明,建设什么样的生态文明,怎样建设生态文明的重大理论和实践问题,提出了一系列新理念、新思想、新战略、新要求。学习和理解习近平新时代生态文明思想,构建国土空间开发利用保护法律体系,应当坚持如下基本理念和基本原则[1]

(一)坚持人与自然和谐共生

习近平总书记曾在多个场合强调要保护生态环境,深刻指出“纵观人类发展文明史,生态兴则文明兴,生态衰则文明败”。我们要像保护自己的眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,同筑生态文明之基,同走绿色发展之路![2]

(二)坚持绿水青山就是金山银山

理念是坚持以人民为中心,从根源上化解我国生态环境危机的新理念,清楚地明确了生态环境的经济价值,阐释了经济发展和生态环境的关系,即二者之间并非是两分对立,而是相互促进的统一体。

(三)坚持良好的生态环境是最普惠的民生福祇

经济发展是为了更好的民生福祉,但不能以破坏生态环境为代价,保护生态环境亦并非要舍弃经济发展,而是为了更好地实现可持续发展和人民安居乐业。

(四)坚持山水林田湖草是生命共同体

习近平总书记在十八届三中全会上明确指出:山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树由山水林田湖草组成的生态系统,是一个相互依存、密切联系有机共同体,牵一发而动全身,不能顾此失彼。

(五)坚持用最严格制度最严密的法治保护生态环境

习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话中指出:只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。总书记在全国生态环境保护大会上提出:用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

(六)坚持共谋全球生态文明建设

 “独行快,众行远。人与自然是命运共同体,生态文明建设关乎全人类的未来,全球视域下的生态文明建设需要世界各国加强合作,共同努力。

(七)坚持生态环境领域国家治理体系和治理能力的现代化

生态环境领域治理体系和治理能力现代化是我国国家治理体系和治理能力的重要组成部分,其关键在于坚持和完善生态文明制度体系,用制度确保生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平不断提升。

(八)坚持生态文明建设是党担负的政治责任

习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出:生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。特别强调:打好污染防治攻坚战时间紧、任务重、难度大,是一场大仗、硬仗、苦仗,必须加强党的领导。

二、构建生态文明建设的国土空间开发利用保护法律体系新格局

202010月,党的十九届五中全会决议提出,“要构建国土空间开发利用保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化。”[3]我国已进入新的发展阶段,专家指出,构建国土空间开发利用保护新格局具有重要意义:这是尊重自然、尊重自然、建设人与自然和谐共生现代化的需要;是高效利用国土空间、实现空间高质量发展的需要;是施行空间治理、实现国家治理现代化的需要。[4]

(一)围绕国家“十四五”规划,构建国土空间开发利用保护新制度

1.“十三五”时期国土空间开发利用保护存在的问题。“十三五”时期,我国的经济发展和生态文明建设均取得了巨大成就,同时也存在诸多问题:首先,国土规划法律法规体系不健全,各层次法律法规缺乏有效衔接;其次,生态安全意识缺失,部分地区资源无序开发或开发强度过大,导致生态环境遭到破坏,资源严重匮乏;第三,国土空间的开发利用分散,各类规划职能分工不明确,存在利益冲突;第四,不同部门各自为政,开发缺乏针对性,保护力度不足;第五,不同区域先天条件差异明显,各地国土空间发展和保护不平衡、不充分。

2.依据“十四五”规划进行国土空间开发利用和保护。根据20213月发布的“十四五”规划要求,优化我国国土空间开发利用保护格局,就要“立足资源环境承载能力,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发利用保护新格局”,“逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”。[5]现阶段国土空间开发利用保护,应当在明确认识我国当前国土空间总体形势的基础上,立足各地资源环境承载能力,制定和实施符合我国国情的法律法规、规划政策、修复保护措施,合法、合理地开发利用保护国土空间各类资源,协同推进经济发展与生态环境保护。

(二)打破局限性、分散性立法格局,实现统筹协调、多规合一

1.现行国土空间开发利用保护法律体系及存在的问题。我国既有空间规划法律法规及部门规章主要包括:《土地管理法》、《环境保护法》、《城乡规划法》、《水法》、《水土保持法》、《草原法》、《森林法》、《文物保护法》等近三十部法律;《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《自然保护区条例》、《农田水利条例》、《森林法实施条例》等二十余部法规;以及《土地利用总体规划管理办法》、《城市规划编制办法》、《环境监察办法》等六十余部部门规章及其他规范性文件。内容主要涉及土地利用、城乡规划、国土规划、资源保护等各类规划,以及上述相关法律法规的配套管理实施条例、规范技术标准等。现行国土空间规划法律体系呈现出的不足主要有:第一,法律体系不健全、不完善;第二,涉及部门众多,立法呈分散性、不稳定性;第三,立法存在交叉重叠,权责关系不清晰,相互之间缺乏有效衔接;第四,注重规划的制定、实施和管控,体现出明显的管理性特征;第五,公众参与和民主监督不充分。

2.制定国土空间开发利用保护全方位、立体化法律体系。2016年中央财经领导小组第十二次会议上,习近平总书记明确要求要研究制定国土空间开发利用保护的总体性法律,为国土空间立法指明了方向。2019年中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“研究制定《国土空间开发保护法》,加快国土空间规划相关法律法规建设。“多规合一”改革下的国土空间开发利用保护总体性法律体系,应当改变原传统性、分散性、政策性安排模式,对现行法律体系、内容和条款进行清理、修改、废止,制定涵盖国土空间开发、利用、保护、修复等综合治理内容的法律体系弥补法律制度供给缺陷与不足。

(三)立足生态文明高度,提升政府依法治理能力

1.立足生态文明建设,促进国土空间统筹治理。工业化进程在创造巨大物质财富的同时,也为生态环境带来了难以弥补的创伤,过去杀鸡取卵、竭泽而渔的发展方式不再适合符合我国可持续发展的要求,取而代之的应当是顺应自然、保护生态的绿色发展方式。新时代的国土空间治理,应实现从工业文明时代向生态文明时代的转变。国土空间开发利用保护立法应当立足生态文明建设高度,体现国家整体性战略要求,立足于当下并同时具备“预判力”,充分关注未来国土空间规划和保护的趋势及需求,对各种问题提前予以防范。

2.合理设定政府和市场边界,提升政府依法治理能力。市场经济从本质上来讲是法治经济,在推进空间规划职能“合一”的过程中,应当落实依宪施政、依法行政,处理好中央和地方之间的矛盾,平衡好国土空间开发和保护的关系,同步推进经济发展和生态文明建设,维护好国家可持续发展利益和社会公共利益。同时,还要合理界定政府和市场的边界,由政府设底线,市场管效率,充分发挥市场作用,进行资源优化配置,降低交易成本。政府应当运用法治思维和法治方式进行国土空间治理,持续深化“放管服”改革,进行依法规划、依法开发、依法管理,依法保护,改进行政执法体制,提升行政执法质量,完善社会管理和公共服务,增强突发事件应对能力,全面提升法治治理能力。

(四)坚持绿色原则为指导,引领国土空间高质量发展

1.绿色原则的重要地位和作用。202010月,十九届五中全会提出,“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”。20211021日,中国中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动城乡建设绿色发展的意见》,提出“实现城乡建设的绿色发展的总体要求”。《民法典》总则编规定“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”;《民法典》物权编规定,“设立建设用地使用权,应当符合节约资源、保护生态环境的要求”;《民法典》合同编规定“当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”;《民法典》侵权责任编第七章专门规定了环境污染和生态破坏的责任,明确了追究生态环境赔偿责任的范围和方式。绿色原则作为私法领域的基本原则,不仅是我国民事主体从事民事活动的指导原则,同时还兼具生态文明建设和保护的双重功能。民事主体在从事任何民事活动时,不能以污染环境和破坏生态为代价,为追逐个人眼前利益而舍弃生态环境长远利益,不能触犯国家可持续发展利益和人民切身利益的底线,否则就要承担相应的民事责任,甚至会受到行政法、刑法的制裁。

2.坚持以绿色原则指导国土空间开发利用保护。《民法典》“绿色原则”为国土资源开发保护中存在的资源浪费、环境污染、生态退化等问题提供了制度支撑。构建国土开发利用保护新格局,应当以《民法典》绿色原则作为重要指导思想,明确国土开发人的权利和义务,坚持“绿水青山就是金山银山”的理念,坚持尊重自然、顺应自然、保护自然,坚持生态优先、节约优先、保护优先,坚持整体性、系统性、协调性、平衡性观念,不仅要保护好生态环境,协调好人与自然的关系,而且也要对历史人文和历史建筑进行维护。在国土空间开发利用保护过程中将绿色原则贯彻始终,积极促进经济增长向绿色低碳方向转型,向高质量发展转变,实现人口、经济、资源、环境的均衡发展。

(五)运用现代信息科技手段,提升国土空间治理水平与服务效能

1.运用现代信息科技改变国土空间治理方式。当前,新时代的国土空间治理将全面凸显生态观、系统观、协同观、集约观、人本观、时空观、科学观、全球观,其基本逻辑、价值理念和治理方式正在发生重大转变。[6]在自然资源部“一张网”、“一张图”的信息化支撑体系要求下,实现国土空间的统一化、科学化、智能化、精细化开发利用和保护,需要搭建统一的国土空间基础信息平台,运用物联网、大数据、云计算、人工智能等先进科技手段和信息技术,整合各级各类空间资源数据并相互关联,形成覆盖全国、权威统一、动态监测、持续更新的全方位、立体化信息系统。同时,相关部门之间也应当进行统筹协调,疏通和简化管理流程,实现数据及信息的互联互通与共建共享,全面推动国土空间综合治理与服务共享,促进生产、生活、生态的有机融合。

2.强化政府国土空间治理公共服务职能。国土空间治理的数字化、信息化、系统化建设,是政府履行公共服务职能的体现,其内容应当包括国土空间资源分布、各级规划、开发利用、修复保护等多种信息。除了满足自然资源部及其他政府部门对资源信息的查询、处理和运用外,还应当依法保障社会公众的参与权、知情权、使用权、监督权等各项合法权利。按照节约资源、高效便民的原则,充分发挥自然资源数据的基础信息作用,运用先进信息科技手段规范行政权力的行使,促进政务电子化、数字化进程,推动线上线下服务融合一体化,减少成本,提高效率,推进政府履行服务职能便利化、标准化、规范化。

三、构建生态文明建设的国土空间开发利用保护法律体系新机制

(一)构建国土空间开发利用保护法律体系新机制的现实需求

法律机制是一种法律领域的制度机制,就是当法律关系发生变化时,相互密切关联的法律规范、规范群组(狭义法律制度,如上诉制度、离婚制度)、法律体系、法律制度及其相关政策等要素在这过程中所形成的内在功能和外在作用。[7]法律应当建立有效的利益冲突解决机制,形成促进国土空间高效利用的机制环境。改革开放以来国土空间开发利用保护机制建设、尤其是相关领域立法迅速增长。1978年《中华人民共和国宪法》将保护环境和自然资源载入,1979年制定《环境保护法(试行)》至今,共制定环境保护及相关法律三十余部,行政法规一百多部,地方法规及部门规章近千部。仅从国家立法看,环境立法快于一些发展市场经济所必需的法律制定速度。与此同时,国家不仅建立了环境保护管理部门而且一再升级,不断被赋予更多更大的执法权力。[8]

随着社会的发展,各种利益群体、社会组织和个人之间产生利益矛盾与冲突不可避免,需要有表达利益诉求的顺畅渠道和及时解决利益冲突的有效机制。完善国土空间开发利用保护机制,明确国土空间开发利用保护法律机制中各个角色的权利与义务,与法治社会中完善社会治理体制机制密不可分。这就需要完善党的领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,实现共建共治共享。

(二)构建国土空间开发利用保护法律体系新机制的重要任务

建立国土空间开发利用保护新机制,需要改革我国的土地制度。自20世纪90年代中期始,随着分税制实施带来地方政府谋发展方式的改变,土地成为地方政府主导经济发展的重要工具,独特的“以地谋发展”模式,使中国成为过去40年世界上经济发展最快的国家。城乡二元、政府垄断、土地资本化土地制度,对中国成为世界制造工厂,矫正城市化滞后于工业化,实现乡土中国向城乡中国转型起到重要作用。但是随着我国经济发展从高速增长转向中高速增长,经济结构发生重大变化,土地的供需状况和功能也在发生改变。经济发展阶段转换使得“以地谋发展”模式弊端凸显,产业转型升级与城市发展模式变化使得土地的发动机功能减退,保障单向城市化的土地制度安排已经不适应城乡互动后的城乡中国新格局。[9]以土地推动发展的效力减退,运行风险加大,不可持续性显现。

我国原本的土地管理制度,主要目标是实现粮食安全,手段是耕地保护。但随着社会的发展,现在要思考的问题,从处理生产和生活用地的平衡,变成了处理生产、生活和生态问题的平衡。[10]现阶段我国对土地治理的目标和方式已经发生转变,作为国土空间开发利用保护中的重要内容,土地供的供应与配置方式,应当适应现阶段经济增长变化和生态保护的需求,通过提升土地配置效率促进经济增长质量。我国已经将生态文明建设同时纳入宪法、中国共产党党章、国家发展战略之中,同时,中共十九届四中全会也将生态文明作为国家治理体系和治理能力必须坚持的内容进行了具体规范。可以说,我国国土空间开发利用保护新机制的建立已经是现下的一个重要任务。[11]

(三)构建国土空间开发利用保护法律体系新机制的方式方法

为了更好地处理生态问题,必须建立国土空间开发利用保护的新机制,由原本计划性、管理性方式向开发利用保护的整体性方式转变,由国土空间综合治理替代土地计划管理,在空间规划和区域布局上进行科学设计,推进我国经济与生态协同发展,实现“十四五”规划建设目标。

1.实行最严格的生态环境保护机制在国土空间开发利用保护中,公民、法人和其他组织既享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的生态环境保护相关义务。在依法保障行政执法中当事人合法权益的同时,需强化民事主体法治意识,倡导契约精神,维护公序良俗,引导公民理性表达诉求,自觉履行生态环境保护相关的法定义务和社会责任。同时要强化政策引领作用,营造良好的社会环境,推动社会建立良好的互信互助关系。[12]“绿水青山就是金山银山”,生态环境保护与经济协同发展已经是新的社会发展方式,获取利益与承担责任应当统一,谁得到了“金山银山”,谁维护”绿水青山”。

2.全面建立资源高效利用新机制首先,实施统一的行政登记管理,解决过去登记混乱、成本过高等问题;其次,改变原土地计划管理机制,将土地要素进一步市场化,避免行政权责不清、强制介入、土地主体权利受损等问题;再次,推进法治社会法治政府建设,充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。加强对社会规范制订和实施情况的监督,制订自律性社会规范的示范文本,使社会规范制订和实施符合法治原则和精神。[13]在此基础之上,对土地权利的体系性安排进行矫正,特别是对农村的不同类型土地,如宅基地、建设用地、承包地等类型的土地进行统筹规划,使之符合国土空间开发利用保护利用的新要求。

3.健全生态保护和修复机制健全生态保护和修复机制,需多部门、多主体共同参与,例如完善公众参与重大公共决策机制。在国土空间立法中,很多领域如水法、土地管理法、森林法等都是与公众生活息息相关的,因此在设立决策机制时应给予公民参与决策的权利。[14]制定与人民生产生活和现实利益密切相关的经济社会政策和出台重大改革措施,应充分体现公平正义和社会责任,畅通公众参与重大公共决策的渠道,采取多种形式广泛听取群众意见,切实保障公民、法人和其他组织合法权益,共谋生态文明建设。

4.严明生态环境保护责任机制通过深化行政执法体制改革,完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制,大力提高执法执行力和公信力。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调,落实对生态文明建设发展的主体责任。在行政许可权、行政处罚权改革中,健全审批、监管、处罚衔接机制,防止相互脱节。稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层,坚持依法下放、试点先行,坚持权随事转、编随事转、钱随事转,确保放得下、接得住、管得好、有监督。[15]

5.完善网络法律制度与数字行政机制。通过运用先进的数字信息技术,结合立、改、废、释并举等方式,推动现有法律法规延伸适用到网络空间。通过大数据、云计算和人工智能等技术的全面研发和应用,构成方便快捷的自然资源信息共享平台,降低各级政府及部门行政成本,保证国土空间开发利用保护新机制高效良好运行。

四、构建生态文明建设的国土空间开发利用保护法律体系新措施

(一)建立最严格的生态环境保护制度

1.建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度完善主体功能区制度,坚守划定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线制度并进一步完善落实。

2.建立系统化的固定污染源监管制度体系围绕排污许可制度,完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系。

3.加强农业农村环境污染防治。提升农村人口的环境保护意识,治理农业农村污染,解决突出问题,秉持“保护优先、源头减量”、“问题导向、系统施治”、“因地制宜、实事求是”、“落实责任、形成合力”的基本原则,推进农村生态文明建设。

4.完善生态环境保护法律体系。通过完善生态保护法律体系,从立法层面明确各级政府之间的权利与义务以及追责、监督机制,明确国土空间综合规划的实施主体、监督管理机制。针对空间规划的动态性,避免法律体系内部冲突,减少政策之间的矛盾。

(二)全面建立资源高效利用制度

1.建立自然资源权属登记簿。通过明确自然资源权属,推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化发展。健全自然资源产权制度,落实资源有偿使用制度,实行资源总量管理和全面节约制度。

2.全面实行垃圾分类和资源节约循环利用制度。巩固现阶段垃圾分类取得的成效,进一步深化人民群众资源循环利用观念,鼓励节约资源、最大化利用资源,支持循环利用科技在各行业的利用。

3.通过先进科技推进能源革命大力发展科技创新,寻找可以替代高污染能源消耗的清洁能源,构建“高科技、高效率、智能化”的清洁低碳、安全高效的能源体系。

4.健全海洋资源开发保护制度。健全海洋资源开发保护制度,实施海洋主体功能区制度,引导、控制和规范各类用海用岛行为。继续完善海域海岛有偿使用制度,完善海洋渔业资源总量管理制度,严格执行休渔禁渔制度,控制近海和滩涂养殖规模,健全海洋督察制度。

5.建立自然资源统一调查、评价、监测制度建立统一信息共享平台,健全自然资源监管体制。各级政府单位企业之间对于可共享的自然资源数据进行交流互通,依据我国自然资源面貌绘制统一蓝图,实现自然资源开发利用保护统筹管理。

(三)健全生态保护和修复制度

1.统筹山水林田湖草一体化保护和修复。通过加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护将目前散立的自然资源保护相关保护法规进行统一整合,针对不同自然资源设立区别保护措施。

2.加强对重要生态系统的保护和永续利用构建以国家公园为主体的自然保护地体系,健全国家公园、湿地保护等法律制度。

3.加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。从生态系统整体性和流域系统性出发,坚持源头治理、综合治理、系统治理,突出依法治污、精准治污、科学治污,统筹推进大江大河生态环境综合治理

4.开展大规模国土绿化行动。通过大规模国土绿化,增加森林、草原等植被总量,加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理,持续进行生态系统修复,保护生物多样性,筑牢生态安全屏障。

5.除国家重大项目外全面禁止围海造田。严格控制新增围填海项目,严格新项目审核程序,新增项目要同步进行生态保护修复,边施工边修复,最大程度避免和减少对生态系统的损害。

(四)严明生态环境保护责任制度

1.建立生态文明建设目标评价考核制度强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理,明确国家法律对污染企业的环境保护要求,严格落实企业主体责任和政府监管责任。

2.开展领导干部自然资源资产离任审计工作。逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度加大审计部门与相关部门的协调配合,构建“纵横联动、责任清晰、简洁高效、信息共享”的联合机制,有效提升审计监督合力。

3.推进生态环境保护综合执法。科学设立生态环境保护领域执法机构,明确执法职责,整合执法队伍,推进执法规范化建设,落实中央生态环境保护督察制度,建立起“职责明确、行为规范、运转高效、保障有力”综合执法体系。

4.健全生态环境监测和评价制度。依法明确和统一监测数据指标和技术标准,保证数据科学性与权威性,防止地方保护主义干预环境监测监察执法,构建完善的环境监测网络,实现信息共建共享,解决跨区域、跨流域等生态环境保护问题。

5.完善生态环境保护领域民事行政公益诉讼制度。依靠法治实现生态环境保护,建立健全执法机关、公安机关、检察机关、司法机关的信息共享机制和各机关之间的案情通报、案件移送制度,完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度,扩展环境侵权诉讼起诉主体,加大对生态环境领域违法犯罪行为的制裁和惩处力度。

6.实行生态环境损害责任终身追究制。将生态环境损害责任贯穿于国土空间开发、利用、保护始终,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对资源开发利用主体和相关领导干部的法律责任进行回溯追究,实行最严格的源头保护制度、责任追究制度和损害赔偿制度。

五、构建生态文明建设的国土空间开发利用保护法律体系

法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。[16]在全面依法治国的战略背景下,国土空间的开发利用和保护,必须纳入法治化轨道,达到“良法善治”。构建和优化生态文明建设的国土空间开发利用保护法律体系,应当以《宪法》和《立法法》为依据,按照人口、资源、环境相均衡的要求,坚持经济效益、社会效益、生态效益的有机统一,逐步形成科学合理、协调统一、归属清晰、权责明确、监管有效的具有针对性和可执行性的法律体系

(一)宪法

宪法是国家的根本大法。我国《宪法》在序言中明确规定:推动生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。关于国务院职权行使,《宪法》中规定了“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。我国《宪法》的上述规定,构成了我国国土空间法律体系的最高法律位阶,成为国土空间法律体系的立法根据。

(二)生态文明促进法律制度

为了推动我国的生态文明建设,建议国家制定和颁布《生态文明促进法》。该法应根据我国《宪法》关于生态文明建设的最高法律要求而制定,其内容应当包括:生态文明建设的立法宗旨,生态文明建设的基本原则,生态文明建设的目标,生态文明建设的主体责任,生态文明建设的各项促进措施。

(三)《民法典》适用于国土空间开发利用保护

我国《民法典》在总则编、物权编、合同编和侵权责任编均规定了国土空间开发利用保护中的民法规范。在这些法律规范的适用过程中,必然还会遇到各种新情况和新问题,需要运用立法手段补充相关民事法律规范。建议国家制定一系列单行民事法律,分别制定国土空间开发利用的民事法律规范,例如《国土空间登记法》、《国土空间使用条例》等。

(四)国土空间规划和利用法律制度

根据国土空间统筹协调管理的法律要求,建议制定《国土空间规划法》和《国土空间利用管理法》。

(五)自然资源产权和有偿使用法律制度

明晰自然资源产权和提高自然资源使用效率,是国土空间法律制度的重要内容。建议国家制定《自然资源物权登记条例》、《自然资源使用权条例》和《自然保护地生态补偿条例》。

(六)国土空间自然生态保护与修复法律制度

国土空间自然资源的生态保护和修复,是保障国土空间自然资源可持续利用的前提条件。建议国家制定《自然资源保护法》和《自然资源修复法》。

(七)生态资源循环利用法律制度

生态资源循环利用,是生态文明科学发展的必然要求。建议国家制定《生态资源循环利用法》。

(八)生态资源排污许可法律制度

 防止污染排放,是生态资源环境保护的前置条件。建议国家制定《生态资源排污许可法》。

(九)环境保护和修复法律制度

国土空间开发保护应当积极应对气候变化,保护国家特有自然风景,修复退化湿地,维护生物多样性,增强生态系统稳定性建议国家制定《国家公园法》、《湿地保护法》。

(十)国土空间自然资源监管法律制度

在国土空间自然资源的开发利用过程中,建立最严格、最严密的监督管理法律制度,是在生态文明建设中实现法治国家、法治政府和法治社会一体建设的基本要求。建议国家制定统一的《国土空间自然资源制监督管理法》;同时,针对具体的国土空间自然资源,分别制定关于山水林田湖草的监督管理条例。

(十一)国土空间生态环境保护责任法律制度

在国土空间生态环境保护过程中,采用严格的法律制度管权治吏、护蓝增绿,是保证生态文明建设各项国家决策部署落地生根见效的必要法治措施。建议国家制定统一的《国土空间生态环境保护责任法》。

(十二)生态资源环境司法保护法律制度

为了贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想,促进“十四五”规划纲要的全面实施,充分发挥人民法院审判职能作用,为构建新时代生态文明制度体系、建设人与自然和谐共生的现代化提供公正、高效的司法服务和保障,统一生态资源环境司法保护规范,20211028日最高人民法院发布了《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》[17]。这一重要的司法保护规范,对于统一生态资源环境司法保护规则,具有特别的司法意义。建议在该司法保护规范适用过程中,针对相关的刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼、公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的新情况和新问题,通过指导性案例的发布,提高法律适用的精准性,彰显司法公平正义。



本文作者龙翼飞:中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员,中国人民大学法学院教授,博士研究生导师。

阴赵丹、董瀚霖、汤淼:中国人民大学法学院民商法专业博士研究生。

本文系龙翼飞教授主持的中国人民大学科研课题《国土空间开发保护新格局和法律体系研究》中期研究报告。

[1]习近平总书记2018518日在全国生态环境保护大会的讲话:《求是》杂志,2019年第3期。

[2]《习近平谈治国理政》第三卷,外文出版社,20206月,第374页。

[3]《人民日报》,20201029日。

[4] 杨伟民:《构建国土空间开发利用保护新格局》,经济日报,20201223日,第10 版·理论。

[5]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,人民出版社,20213月。

[6]张衍毓:《加快构建新时代国土空间治理科技创新体系》,中国自然资源报,2021826日,第7版·科技。

[7]杨思斌、吕世伦:《和谐社会实现公平原则的法律机制》,载《法学家》2007年第3期,第25页。

[8]吕忠梅:论生态文明建设的综合决策法律机制》,载《中国法学》2014年第3期,第20页。

[9]刘守英:《“十四五”必须推进的土地制度改革》,载《读懂“十四五”新发展格局下的改革议程》,中信出版集团,20211月第1版,第304-307页。

[10]同上。

[11]张永生:《建设人与自然和谐共生的现代化》,载《读懂“十四五”新发展格局下的改革议程》,中信出版集团,20211月第1版,第365-368页。

[12]《法治政府建设实施纲要》,人民出版社,202012月第1版。

[13]同上。

[14]同上。

[15]同上。

[16] 习近平:关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明20141020日。

[17] 《人民法院报》,20211029日,第06版。


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编辑:魏靖

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