据最高人民检察院2014年10月31日召开的新闻发布会通报，职务犯罪的案件数量日益增加，涉案金额越来越大，查办案件人数进一步上升，其中发改委煤炭司副司长魏鹏远家中搜查发现现金折合人民币2亿余元，成为新中国成立以来检察机关一次起获赃款现金数额最大的案件。2亿余元人民币的数值究竟有多少？据有人统计，单张共计1万元的百元纸钞摞起来，厚度在1厘米左右，2亿元的话摞起来就有200米高，相当于66层楼房的高度。据办案人员分析，相关个人在所在部门权力过大、权力集中是诱发腐败的重要原因。

党的十八大报告强调深化重点领域和关键环节的改革，要求健全反腐败法律制度，把权力关进制度的笼子里，把强化对权力运行的约束和监督作为反腐败工作的核心。从已经查处的腐败案件来看，几乎所有的腐败分子都是利用手中的权力来谋取个人利益，而且涉案数额不断递增、职务犯罪的案件数量日益增加、所涉官员的级别越来越高、查办案件人数进一步上升、各种权钱交易和官商勾结现象令人震惊。上述案例也印证了近代西方法治理论的倡导者之一、英国的詹姆斯·哈林顿提出的必须实行权力制约的观念，因为"权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败"。法国启蒙思想家孟德斯鸠也指出，"一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验"。如果说"权力必然被滥用"是一条规律，表明权力一旦缺乏监督，便极易诱发腐败，那么，要根治腐败，就必须治本，必须从限制和规范权力着手。正如习近平同志所指出的，要把权力关进制度的笼子里，这才是反腐的根本之道。

如何把权力关进制度的笼子里呢？对此，党的十八届四中全会决定在强调要坚持职权法定，法无授权不可为的原则基础上，进一步提出要"推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间"。权力清单可以说是在负面清单基础上的进一步发展，其内容是通过清单的方式详细列举各个政府机构享有的行政审批、管理和处罚等权力，并向社会公开，接受社会的监督。这是规范公权的一项重要举措。负面清单针对的是政府对社会事务的管制，采取的是"法无禁止即自由"的原则；权力清单针对的是政府自己的权力行使，采取的是"法无授权即禁止"的原则。权力清单制度是将权力关进法治笼子的重要举措。

权力清单制度有助于将权力关进制度的笼子里，其原因在于：

--实现权力的法定化、明晰化、具体化。现代法治的核心是规范公权力，保障私权利。由于公权力本身天然存在着自我膨胀和扩张的趋势，如果不对其依法进行规范，将可能导致对私权利的侵害。 政府是执法主体，我国一些法律法规虽然也规定了政府机关所享有的权力，但这些规定过于笼统和原则，这就难以对公权力的行使形成有效的约束。依法行政要求权力法定，所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。在实践中，一些政府机关究竟享有哪些权力，权力的边界如何确定，始终是模糊的。有的政府机关甚至不知道自己有多大权力，认为没有政府机关做不了的事情。权力边界不清也无法保障权力的正确行使，这就需要通过实行权力清单，梳理各级政府及其工作部门的行政审批、管理以及行政处罚权力，并向社会公开，从而有效地约束公权力。要对公权力的内容和范围进行全面的列举，详细列举公权力部门及其工作人员的权力范围、内容、行使等相关要素。通过权力清单对公权力的内容和范围列举得越详细，就越能有效约束公权力的行使、为公权力套上"紧箍咒"，切实做到"法无许可不可为""法无明文允许即为禁止""无法律则无行政"。

--实现对权力行使的监督。大道至简，有权不可任性。制定清单的目的并不只是为了划定公权力的范围，而且需要将清单向社会公开，这就可以对公权力的行使形成外在的监督。从各地关于权力清单的经验来看，在"列单"之外，还需要进行"晒单"和"跟单"，所谓"晒单"，即各公权力部门应以合适的方式向社会公开其各项权力行使的实际流程及产生的具体结果；所谓"跟单"，就是由社会公众对公权力的行使进行监督。从"列单"到"晒单"、"跟单"，实际上构成统一的整体，形成了对公权力及其行使的全方位监督。长期以来，由于法律法规所规定的一些公权力机构享有的权力范围比较模糊、笼统，不仅老百姓不清楚这些权力范围有多大，这些部门自己也说不清楚，从而导致在实践中，不能有效地把权力关进制度的笼子里，出现了所谓"牛栏关猫"效应，也导致权力行使的行为是否正当、是否越位、应否追究其责任等的认定都成为难题。实践中出现的以权寻租、野蛮执法、侵害公民权利等现象，都与此有关。权力清单是有效约束权力的一种方法，为了加强对公权力行使的监督，除了依靠私权对公权力的行使进行限制以外，还应当积极借助公权力之间的相互制约，实现对公权力运行的监督与制约。

在权力清单公开之后，公权力机关必须按照清单所列举的权力依法行使，不能不作为，也不能乱作为。法定职责必须为，法无规定不可为。公权力与私权利不同，后者是否行使，个人有权自由决定，但公权力一旦列举，政府部门即应当积极履行其职责。公权力的行使通常关系到特定公共目的或者公共利益的实现。因此，公权力部门不仅有权行使公权力，而且有义务行使公权力，履行其职责。不过，需要指出的是，虽然权力清单可以明确列举公权力机关的权力范围，但这并不意味着，公权力的行使事无巨细都由清单作出规定。社会生活纷繁复杂，具体事件又千差万别，给公权力机关一定程度的自由裁量权也是必要的，但这种自由裁量权必须是合理的，必须在必要的范围内，其行使也要受到必要的监督。

--实现简政放权，真正实现权力的"瘦身"。权力清单的制定也应当与当前的简政放权、转变政府职能结合起来，为政府机构权力的"瘦身"和"健身"提供制度保证。用政府权力的"减法"，换取市场活力的"乘法"。防止明放暗不放、中间截留、中间梗阻现象。据统计，到2013年9月为止，我国先后取消和下放共632项行政审批等事项。现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府承诺再削减三分之一以上行政审批事项。减少和规范行政许可，还要清除以核准、备案、达标、验收等形式存在的变相许可。按照负面清单管理模式，凡是未明文禁止的法律空白地带，市场主体即享有行为自由和经营自由，而无需政府机构的审批和干预。权力清单应与负面清单结合起来，在制定权力清单过程中，既要明确权力运行的边界，又要按照简政放权的精神，限缩行政权的范围。用政府权力的"减法"，换取市场活力的"乘法"。

--构建问责机制，加大对违法、失职行为的追惩力度。权力清单一旦制定，为判断行政机关是否依法行政提供了明确的依据，这也有利于追究行政机关违法、失职行为的责任。我们说私权上的权利对应的是义务，无义务的权利是特权，而与公权力对应的则是责任，无责任的权力也是特权，必然导致权力的滥用。要想避免公权力成为可滥用的特权，其行使就必须遵守法律规定的权限和程序，否则，就应当通过相应的问责机制追究公权力部门及相关人员的法律责任。

哈耶克曾说过，"法治的含义不是政府以法律来治理社会（rule by law），而首先是政府的行为在法律约束之下（the rule of law）"。这句话表明法治的核心是规范和限制公权力，在判断一个社会是否为法治社会时，就是要看其能否有效地制衡公权力，而相对人在受到公权力的侵害之后，能否给其提供充分的救济。 也就是说，法治的关键是要把权力关进法治的笼子，这正是法治的核心要义和精髓；建立权力清单制度，有助于建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。这也正是规范公权、实现权力在法治之下运行的有效措施。

纵观历代得失，横览各国成败，要想实现国家长治久安、人民安居乐业，唯有让权力在阳光之下运行，把权力关进法治的笼子里！而用权力清单来规范权力，不失为一项值得探索的路径。

作者：王利明 中国人民大学常务副校长 

稿件来源：王利明《法治：良法与善治》 

责任编辑：曹美璇  实习编辑：刘磊