据报载，河南省工商行政管理局网站系统内部业务网发出了一张图片，标题是《关于迅速贯彻落实省财政厅专项督导省工商局罚没收入工作安排意见的通知》，其中提出，11月底前完成罚没收入目标，并且，目标完成将与各种经费款项挂钩、与年终奖惩挂钩。通知要求各单位要全员上阵、分解任务、责任到人，确保11月底前完成年度罚没收入任务。[1]可见，在实践中，有的行政机关仍把罚款指标作为量化考核的重要指标。有人把这种方式概括为“依罚行政”，不无道理。

应当承认，法律法规赋予行政机关一定的处罚权限是十分必要的，否则，作为执法主体，行政机关在执法时缺乏必要的手段，相关的执法行为也难以实现预期的效果。行政处罚也是行政机关特有的权限，保证了行政机关的强制力，也保证了相关法律法规得以执行和有效实施。但是，处罚只是执法的手段，而不是目的。如果完全以处罚为目的，就本末倒置了。“依罚行政”把处罚当作创收的手段，这完全是一种行政权的异化，使行政处罚成为行政机构及相关工作人员变相牟取经济利益的工具。行政处罚应当以严格执法、公正执法、为民执法为目的，但把行政处罚当成创收手段之后，就会使执法完全变味了，处罚是为了牟取利益，从而与行政执法的目的相背离。受利益驱动，就会使行政执法行为出现一些怪异现象，实践中出现的“钓鱼式执法”“养鱼式执法”“选择性执法”等，都与此相关，这些行为都有违行政执法的目的。例如，“选择性执法”即有违行政执法的平等性原则，法定职责必须为，行政机关在应当执法时不执法，本身也是一种渎职行为。

“依罚行政”与依法行政、建设法治政府的目的是背道而驰的。一方面，政府在行使职权的过程中，应该严格遵守法律设定的权限边界，既不能超越职权行政，也不能曲解其职权。法治政府、依法行政要求处罚得当、遵守程序、高效便民、诚实守信。但一旦依罚行政，就会使行政机关以追求利益最大化为目标。正如前述河南省工商行政管理局要求其各单位要全员上阵、把罚款任务分解到个人，确保年底完成罚款任务，这就完全把行政罚款当作一种创收手段，正当的行政执法变成了牟利的工具。久而久之，必然容易造成公权力的任性，导致部门利益、个人利益凌驾于公共利益之上。另一方面，依法行政要求建立法治政府，而法治政府应当是服务型的政府。如果只强调罚款，行政机关就不会想到如何为人民提供行政服务，如何便民、利民、惠民。仅仅只是关心如何通过罚款获取利益，而不想到如何去维护社会秩序，改善对老百姓的服务水平，这也会影响行政权目的的实现。尤其应当看到，“依罚行政”会使公权力变成牟利的工具，也容易造成公权力的膨胀，最终损害行政相对人的合法权益。

“依罚行政”会使行政执法以罚款为中心，“依罚行政”本质上有违依法行政的要求，其危害性表现在：一是不该罚的也罚。例如，高速公路上设置摄像头拍摄超速行驶的车辆，目的是为了控制车辆速度，避免因车辆速度过快而发生交通意外，但由于超速之后可以进行罚款，有的地方交通部门在利益驱动下，就不合理地设置过低的限速要求，并且将摄像头安置在隐蔽的灌木丛、树枝上等，导致许多驾驶员不清楚限速或不知道交通部门在何处放置了摄像头，最后因超速而挨罚。二是处罚不公正。在“依罚行政”的情形下，为了创收，执法人员可能会想方设法去敛财，产生“钓鱼执法”“养鱼执法”等恶劣现象。三是“罚了不管”。因为一旦处罚完毕，行政机关就认为其已经履行了职责，至于违法行为是否继续、如何降低其危害后果等，行政机关并不过多关注，所以，在接受行政处罚后，一些违法企业依然我行我素，甚至变本加厉地从事违法行为。四是以罚代刑，无法形成行政执法和刑事司法衔接机制。例如，现在很多食品安全案件，行政机关以罚代刑，罚了不打，从而导致行政责任与刑事责任的脱节。事实上，两种责任的构成要件不同，在行为人的行为符合相关的责任构成要件时，应当分别依据行政法和刑法认定其责任，但两种责任应当相互配合。按照十八届四中全会的要求，在将来深化行政执法体制改革中，应当健全行政执法和刑事司法衔接机制。这种“依罚行政”的做法不可能形成行政执法和刑事司法的有效衔接。

“依罚行政”也赋予执法人员过大的自由裁量权。职权法定是基本原则，但法律规则的内容较为抽象，规定的都是一般情形，难以应对千差万别的具体情形，这就需要赋予执法人员一定的自由裁量权，但这种裁量权应当在法定的范围内行使。而同时，一旦完成罚款任务和指标，就不再管理，导致该罚不罚，该管不管。有的就在罚款权限范围内，任意进行自由裁量，或重或轻，就由执法人员自己决定。

“无法律则无行政”，“依罚行政”看起来是遵守法律行使职权，但实际上悖离了依法行政的宗旨。因此，要真正做到依法行政，就要从源头上对依罚行政进行治理，从根本上规范行政权，把权力放进制度的笼子中。为此，需要按照十八届四中全会决定的要求，深入推进依法行政，加快建设法治政府。由于政府所享有的行政权具有强制性、单方性、主动性以及扩张性等特点，一旦失去约束，将严重威胁甚至损害处于弱势一方的公民的合法权益。建立法治政府，就是要把权力关进制度的笼子里，保障权力正当行使，严防通过“依罚行政”的方式把权力变成牟取个人或者少数人利益的工具，对通过“依罚行政”方式牟取私利者，应当依法严肃处理。此外，也应当加强对行政机关执法行为的监督，对行政机关的执法行为形成外在的约束机制，保障行政机关严格依法、正当行使权力。

现代法治的核心之一是规范公权，依法治国的“法”是制约权力的法，是治官的法。一个成熟的法治社会应当是公权力得到有效规范和制衡的社会。依法行政的核心是政府的权力范围及其行使程序都应当受到法律的有效规范，而“依罚行政”属于法外行政，必须彻底根除。