这实际上反映出政府机关依法行政对社会生活的重要影响。推进依法行政是建设法治政府和法治国家的关键。建设法治政府，是现代化的国家治理体系的重要组成部分，建设法治政府应当是建设法治国家的核心。进入新世纪以来，国务院陆续发布了不少重要文件，对依法治国、建设法治政府的基本原则和要求、主要任务和措施等作了具体部署。党的十八大报告更将"依法治国"方略提到了一个新的高度，提出到2020年全面建成小康社会时，要实现"依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障"的目标。十八届四中全会报告进一步明确要求："各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。"

但是如何判断政府已经依法行政？如何判断法治政府已经建成？这应当有一个客观的指标。2006年，杭州市余杭区在我国首推法治评估体系和法治指数，并以法治指数为标准，展开"法治余杭"工程，有效地提高了政府的法治水平，并为促进社会管理的法治化发挥了重要的作用。我个人认为，通过法治指数对政府的法治理念、法治水平等进行评价，以法治政府指标体系引导、评价和预测我国法治政府建设，对依法行政的推进具有重要意义和价值。但是不能过于迷信法治指标，因为法治发展水平中有很多主观的因素是不可能进行量化的。例如，政府的法治理念水平、法治治理能力、执法人员的综合素质等，都无法进行具体的量化。我认为，在四中全会已经对法治政府建设目标作出了全面规划的情况下，应当将该目标分解为多个具体的任务，并通过评判各个具体任务的完成情况来判断法治政府建设的水平。尤其是法治政府的建设应当有明确的标准，即何为法治政府？达到何种标准才能称为法治政府？这个问题明确了，才能对其进行具体的任务分解，并通过具体的标准对具体任务的完成情况进行评价。

然而，法治政府的评价标准在学界一直众说纷纭。十八届四中全会决定提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这就提出了一个比较清晰、明确的法治政府标准。依据四中全会的决定，法治政府至少应当符合以下标准：

第一，职能科学、权责法定。职能科学意味着政府的管理权限应当合理设置和配置，防止出现大包大揽的情况，各级政府的职权都需要规范化和法定化。权责法定包括两个方面的内容：一是职权法定。它是指政府的职权、机构设置、行为方式等都必须由法律明确规定。形象地说，职权法定就是要求行政机关"法无授权不可为"、"无法律则无行政"。从行政法的层面来看，公权力机关应当严格在法律规定的范围内、按照法定程序行使其权力。从制度层面来看，则应当做到依宪治国，明确公权力只能在宪法和法律规定的范围内活动。 行政机关的职权只能来自于宪法和法律的授予，行政机关不得自我设定和修改职权范围。同时，政府在行使职权的过程中，还应该严格遵守法律设定的权限边界，既不能超越职权行政，也不能曲解其职权。二是责任法定。也就是说，政府机构应当承担的责任也应当由法律明确规定。权责对应是建立法治政府的题中之义，法治政府应当是一个责任政府，这不仅意味着政府要依法积极履行法定职责，而且也意味着政府要为失职行为承担责任。我们说私法上的权利对应的是义务，无义务的权利是特权，那么，与公权力相对应的即应当是责任，无责任的权力同样是特权，而特权必然导致权力的滥用。要有效避免公权力成为被滥用的特权，就必须要求公权力的行使严格遵守法律规定的权限和程序，否则，就应当通过问责机制追究公权力机关及相关人员的法律责任。例如，我国《公务员法》中规定的公务员失职引咎辞职制度，正是对权责统一、失职必究这一原则的落实。在实践中，也确有很多官员因为违法失职行为被追究法律责任。

第二，执法严明、公开公正。职权不仅是权力，也是义务，按照法定职责必须作为的原则，行政机关必须履行自己的职权，而且行政机关也必须做到执法严明。行政机关必须依法行使职权，惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度；要完善执法程序，明确具体操作流程。对涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等行政行为的事项，必须予以严格规范，防止在执法中的权力误用、权力滥用和权力寻租现象。

阳光是最佳的防腐剂，只有通过公开才能保证行政权力及其行使不变质。为了有效地规范行政权力，建设阳光政府，必须要使行政权力的运行公开透明。我国在这方面已经取得了巨大的进步，《政府信息公开条例》的颁布已经为权力运行的公开化、透明化构建了制度框架。保障公权力及其运行公开化、透明化，要求一切与行政相对人相关、与老百姓利益相关的信息，除依法不宜公开的事项（比如为了保护国家秘密、商业秘密、个人隐私等）外，行政行为都必须公开进行。要以公开为原则，以不公开为例外，这也是建设阳光政府、责任政府的重要原则。同时，要全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

第三，廉洁高效、守法诚信。一方面，国家治理体系的现代化不仅要求政府在法定的权限内行使权力，而且还要求政府高效廉洁地行使权力。行政行为涉及成千上万的利益相关人，如何提高行政过程的效率，直接关系到人民大众的福祉。近年来，许多政府机关正在积极探索"一站式办公"，建立了行政许可"统一办理、联合办理、集中办理"的相关制度，明显改变了行政机关"门难进、脸难看、口难开、事难办"的衙门式作风，并取得了良好的示范效应。另一方面，法治政府必然是诚信政府，我们若要提高全社会的诚信意识和道德水准，进而营造和谐信任的社会环境，首先就应要求政府带头诚实守信。对此，我国《行政许可法》第8条实际上确认了"信赖保护原则"，强调政府应诚实守信。政府作出的决定不能朝令夕改，政府规定的程序也不能因人而异，已经作出的行政行为非经法律程序不得随意改变，因政府失信给相关主体造成的损失，应当依法进行赔偿。

第四，遵守程序、决策科学。程序是看得见的正义，正当程序原则是行政法的基本原则。按照正当程序原则的要求，所有行政行为都应当受到法定程序的规制，同时行政程序的设计也应当科学合理。例如，行政行为的作出要充分地说明理由，要给予行政相对人陈述和申辩的机会；行政行为作出后，还要保障行政相对人提起复议和诉讼的权利，为其提供寻求救济的途径和程序。目前，我国已经颁布了《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等一系列法律，《行政程序法》的制定也已经进入立法机关的议事日程，这无疑有利于进一步贯彻和落实正当程序原则，保障行政机关依法行政。

严格遵守程序，也是保障政府决策科学的条件。不能将程序视为对政府的约束和羁绊。事实上，某些地区出现行政官员"拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍大腿后悔，拍屁股走人"的不良现象，就是违反决策程序的结果。程序的设置有利于保障政府在法定范围内、依据法定程序行使职权。为了确保公权力自身的廉洁和高效，最大限度地减少社会资源的浪费，必须要建立并完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制，进一步加强对政府决策合法性的审查、对决策可能失败的风险的评估、对决策正确性的论证以及对决策过程的监督，保障行政机关在整个决策过程中都严格遵守法定程序，从而实现对公权力运行的有效制约监督。

总之，建设法治政府就是要努力建立有限政府、服务政府、阳光政府、效能政府、诚信政府、责任政府，要坚持"执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿"的依法行政准则。

作者：王利明 中国人民大学常务副校长 

稿件来源：王利明《法治：良法与善治》 

责任编辑：曹美璇  实习编辑：刘磊