杨雅婷:“三权分置”下宅基地增值收益分配研究
2021年12月17日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
      在深化农村土地制度的改革中,宅基地“三权分置”政策的提出,特别是其中的适度放活宅基地改革突破了宅基地现有的居住保障功能,通过用途改变、流转等方式体现了宅基地的经济利用价值,并带来了宅基地增值收益的政策红利。但从各地试点实践来看,有关宅基地增值收益分配的规则差异较大,暴露出理论上对权利关系的认识不足等问题。宅基地增值收益在实践中表现为哪些形式?哪些主体应当分享宅基地增益收益?各主体以何种方式参与收益分配?如何对宅基地增值收益进行分配管理?对此,天津大学法学院杨雅婷副教授在《“三权分置”下宅基地增值收益分配研究》一文中,为利用宅基地开展经营性活动及流转所产生的土地增值收益分配,提出了一种制度设计方案,以保障在宅基地使用权的放活改革及集体土地所有权的落实。
一、逻辑起点:“三权分置”下宅基地增值收益界定

下文所指宅基地收益是指原始取得宅基地的农户经营性利用和流转宅基地使用权时形成的土地收益。根据现行法对土地增值收益的规定,土地增值收益应是指使用或流转土地所得收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。我国宅基地取得原则上是无偿的,并且基本不存在土地开发支出,因此宅基地利用或流转收益本身就是土地增值收益。从改革试点实践来看,主要包括:

1.农户经营性利用宅基地形成的土地收益。现行法预设宅基地使用权主要用于农民的居住保障,而实践中对宅基地的经营性利用则长期普遍存在,如农户通过开办“农家乐利用宅基地等。此种利用彰显了宅基地的经营性价值,形成土地增值收益。但此时经营性利用宅基地的土地收益被包含在农户获得的总体经营性收益中,应予区分。

2.农户流转宅基地使用权形成的土地收益。现行法规框架下,宅基地使用权仅能在本集体经济组织成员内部进行流转,只体现了占有和使用的权能。三权分置政策在一定程度上允许社会主体参与流转,扩大了宅基地使用权的流转范围和用途,体现了宅基地的交换价值,并带来了增值收益具体而言


二、理论剖析:“三权分置”下宅基地增值收益分配

(一)权能理论:农户与集体分享收益的权利基础

1.农户获得收益的权利保障

根据我国《民法典》第362条规定,依权能分离理论,宅基地所有权人仍保留收益和处分权能,但在农村土地制度改革背景下,农户应当是获得宅基地增值收益的主体。理由如下:首先,用益物权本意要求扩大宅基地使用权权能。改革实践和物权理论均要求宅基地使用权回归一般用益物权权能范畴,将收益权能纳入中;其次,国家政策提出要保障农户宅基地用益物权。三权分置政策要求保障农户资格权,而这很大程度上体现为农户对土地收益的享有;最后,基于有效的宅基地使用权利用和流转法律关系,农户应当获得宅基地使用权增值收益。

2.集体分享收益的正当性

在经营性利用和流转宅基地的法律关系中,集体虽然不是直接的参与者,但集体基于尚保留的权能,应当分得宅基地增值收益。理由如下:

首先,集体基于收益权能应分享宅基地增值收益。宅基地收益权能并非基本保障功能应覆盖的范围,因此农户无偿取得的宅基地使用权中不应包含收益权能。与此相对,集体在无偿分配宅基地使用权时保留了收益权能。“三权分置”政策将宅基地使用权能扩大至收益权,实际上超越了宅基地原本的福利保障性,此时农户不宜再无偿取得宅基地,而应通过有偿方式从所有权人手中获得。

其次,集体基于管理权能亦应分享宅基地增值收益。集体作为所有权人的管理权能主要体现在两个方面:一是土地用途管制,二是公共服务提供。从土地用途来看,集体享有宅基地用途调整的决定权和监督权,如集体不能分享收益,则宅基地的经营性利用和流转将难以实施;从公共服务提供来看,承担村庄公共服务负担的村庄也有分享宅基地增值收益的权利和必要。

(二)地租理论:地方政府参与分配的理论支撑

按照马克思地租地价理论,宅基地价格主要由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ构成。绝对地租是无论土地优劣,土地使用者均必须向所有权人支付的地租。级差地租Ⅰ是因地块地理环境和区位差别所产生的超额利润所转化的地租。在同一地块上连续追加投资产生的超额利润转化而成的是级差地租Ⅱ。地方政府作为村庄所在区域公共事务管理者、城乡规划制定者,是区域设施建设的主要投入者。特别在乡村振兴战略下,地方政府投入大量资本改善农村环境、振兴乡村经济,提升了农村的区位优势,对宅基地价格形成中的级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ均有贡献。鉴于此,地方政府参与宅基地使用权增值收益分配有其理论基础。从实践来看,地方政府基于对宅基地经营性利用和流转市场的管理,也应参与收益分配。否则,地方政府可很有可能滥用土地征收权,扼杀宅基地使用权流转。

(三)税金理论:集体和政府参与分配的正当方式

如前所述,集体分享宅基地增值收益是基于所有权下收益权能的转移以及集体所有权下的管理权能。因此,农户在经营性利用和流转宅基地时,集体不仅可以获得集体宅基地收益金,还可以获得集体宅基地调节金。具体而言

首先,集体收益金是集体获得的其宅基地所有权下收益权能的对价,无偿取得宅基地的使用权人在对宅基地进行经营性利用或流转时,亦应通过向集体补缴宅基地收益金以获取完整的用益物权;其次,集体收益金与有偿使用费不同。前者是集体对收益权能的行使,属于宅基地有偿使用,后者是集体对收益权能的处分,属于有偿取得;再次,集体调节金是集体基于宅基地管理权能获得的收益;最后,宅基地收益金与调节金的权利基础不同,不能混同也不能替代。

三、制度构建:“三权分置”下宅基地增值收益分配的规则设计

(一)宅基地增值收益分配规则总体要求

首先,建立统一规则亦要因地制宜,在建立统一的收益分配关系和机制的基础上,划定范围让地方根据实际情况制定具体规则,不宜一刀切;其次,明确收益分配规则不仅适用于宅基地使用权流转,还应适用于农户经营性利用宅基地的情形。此外,不宜将有偿使用费作为用地成本,在计算增值收益时不应将其从土地收益中扣除;最后,应统筹衔接有偿使用、退出等制度。农户在缴纳了集体宅基地收益金后,集体就不再享有收益权能,在收益金涵盖年限内,土地使用者不需要再向集体缴纳有偿使用费。

(二)宅基地增值收益分配具体规则

1.集体收益金和调节金缴纳规则


2.集体收益金和调节金使用和管理规则

宅基地调节金由集体收取后应专款用于村庄公共服务,如村内基础设施建设、环境保护等。该部分集体收益应专款专用,不宜用作集体经济发展等其他用途。集体收益金是集体财产权的体现,应由集体决议决定使用用途及分配方案。立法不应对集体使用其自己的财产收益作过多的干涉,而应该尊重意思自治,由集体决议决定用途和分配方案。在程序设计上应按照《乡村振兴促进法》规定保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利,具体操作可以参照《土地管理法》《村民委员会组织法》的相关规定。

3.政府税收征收和管理规则

目前,土地增值税主要指国有建设用地使用权转让时须缴纳的税种。类比国有建设用地流转,宅基地使用权流转同样属于再次流转范围,建议将现行法上土地增值税概念予以扩展,在国有土地适用之外增加宅基地等农村土地。方案如下:


四、结论

三权分置政策下,宅基地从无偿取得但只能自住到允许经营流转获得收益,释放了巨大的宅基地增值收益。平衡好各方主体利益并找到充足的理论依据是解决收益分配问题的核心。农户应当享有完整的用益物权,基于收益权能和直接的利用、流转法律关系获得收益;集体基于所有权下的收益权能和管理权能,以集体宅基地收益金和调节金方式分享增值收益;政府基于地租理论应以土地增值税形式参与收益分配。应当建立宅基地使用权增值收益分配统一规则,亦要因地制宜,集体收益金和调节金按不同缴纳金额由不同主体在转移登记或备案前缴纳给集体,集体应将调节金专款用于公共服务,收益金由集体决议决定用途;宅基地转出方向政府缴纳土地增值税,该税应专款用于农村建设。

 

 

本文文字编辑顾晨阳。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网原创标识作品。凡未在中国民商法律网微信公众号正式发布的文章,一律不得转载。

 

 

文献链接:《“三权分置”下宅基地增值收益分配研究

[ 参考文献 ]

本文选编自杨雅婷:《“三权分置”下宅基地增值收益分配研究》,载《法学家》2021年第5期。
【作者简介】杨雅婷,天津大学法学院副教授。

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编辑:顾晨阳

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