刘恒科:宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现
2021年12月20日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
     2018年“中央一号文件”首次提出宅基地“三权分置”,党的十九届五中全会进一步提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”,明确了我国宅基地制度改革的基本方向和重点任务。然而目前实践上存有难题,如怎样理顺宅基地“三权分置”的实现逻辑、如何构造宅基地“三权分置”的制度。对此,太原师范学院法律系刘恒科副教授在《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》一文中,立足于宅基地“三权分置”的政策解读,讨论宅基地使用权、资格权的性质,构架宅基地“三权分置”的制度。
一、宅基地“三权分置”的政策意蕴

随着城镇化的推进和城乡经济社会结构的变迁,宅基地的居住保障功能日益被财产功能所超越。以居住保障为单一目标的现行宅基地制度需要变革,以回应宅基地居住保障和流转放活的双重现实需求。

从宅基地制度改革政策的梳理来看,宅基地“三权分置”政策是在农房财产权单向赋权无法达致改革目标的情况下,对宅基地使用权制度的革新。从“三权分置”政策表述来看,2018年“中央一号文件”在提出保障宅基地农户资格权和适度放活宅基地使用权的同时,还提出保障农户房屋财产权和放活农民房屋使用权。与此相比,《十九届五中全会建议》直接采用宅基地“资格权、使用权分置”的表达形式,从地方试点改革层面来看,对于宅基地使用权处分权能的扩张则更加明显。

宅基地“三权分置”政策是以资格权维系宅基地对于农户的居住保障功能,以使用权表达包括集体成员在内的社会主体利用宅基地的权利,意在进一步突破宅基地使用权流转的身份性限制。宅基地“三权分置”的着眼点在于宅基地流转后如何从受让人处回复至农户,以保障其居住利益,从而兼容实现宅基地的保障功能和财产价值。

二、宅基地“三权分置”的论争解析

(一)宅基地使用权赋权扩能是宅基地制度改革的基本方向

围绕是否应对宅基地使用权赋权扩能这一问题,学界形成否定说(维持制度现状)与肯定说(支持赋权扩能)两种看法。根据现行法律规定,宅基地使用权具有明显的身份性和保障性。然而,宅基地“社会保障功能的弱化和经济价值的凸显”,构成宅基地制度改革的客观动因。

因此,宅基地制度改革的方向是“进一步扩大权能”。赋予宅基地使用权处分权能并不等同于宅基地私有化,不会动摇集体土地公有制,也不会影响集体所有的宅基地对农户的公平保障。

(二)宅基地使用权应是纯粹的用益物权

宅基地分配资格权属于成员权,是身份性权利;而宅基地使用权不再是身份性权利,而是法定的用益物权。因此,不能以宅基地使用权的初始取得身份性,否认该权利本身的用益物权性质,更不存在将宅基地使用权分置为资格权和使用权,以分离其身份性和财产性之说。

宅基地使用权流转的收益实质上是一定期限的宅基地资格利益,在宅基地流转时由宅基地实物形态向货币形式的一次性转化。宅基地使用权初始取得的无偿性并不需要改变而是应当予以坚持,宅基地使用权是农户凭借集体成员资格分享集体土地上的居住保障利益而形成的权利,理应享有宅基地使用费的豁免权。

(三)受让人宅基地权利不宜塑造为法定租赁权抑或次级用益物权

首先,法定租赁权说无法解释改革实践中大量存在的超越宅基地租赁期限和租赁债权权能的流转形态,如转让、抵押、合作开发等;受让人仅得使用农房至其自然寿命终结,不利于农房财产权利的保有利用及再处分,影响其价值最优化,未能充分考虑宅基地权利再行回复至农户的路径设计。其次次级用益物权说违反了“一物一权”原则,次级使用权的客体名为权利,但以占有并使用宅基地为权能,实际上无法摆脱与宅基地的联系。

三、宅基地“三权分置”的实现逻辑

(一)宅基地使用权“固定期限+自动续期”之于“三权分置”实现的可行性

现行宅基地制度宅基地资格权不能重复行使,需要摒弃现行农户初始取得宅基地使用权之“一经分配,长期保有”制度特性,并改造为“固定期限+自动续期(以户内仍有本集体成员需要居住保障为前提)”。

首先,农户不因宅基地流转丧失居住保障。打破无期限性,借助自动续期制度保障农户居住资格利益,不会损害需要宅基地作为居住保障的集体成员的利益。其次,受让人具有持续稳定利用宅基地的合理预期。

(二)宅基地使用权“固定期限+自动续期”框架下的“三权”关系

宅基地集体所有权、农户宅基地使用权和受让人宅基地使用权之“三权”关系得以廓清:在宅基地使用权初始取得环节,农户凭借集体成员资格,参与集体无偿分配取得宅基地并且建造房屋。在宅基地使用权固定期限内,农户可以自行居住使用宅基地,也可以保留宅基地资格权,将宅基地使用权和农房所有权一并转让、抵押,受让人可以自行使用宅基地,也可以转让、抵押和出租宅基地使用权。

在宅基地使用权固定期限届满后,一直居住自用宅基地的农户自动续期,宅基地使用权因转让、抵押等由集体成员外受让人使用并固定期限届满的,应回弹至宅基地集体所有权,此时由集体经济组织分情况处理。

(三)宅基地使用权“固定期限+自动续期”框架下资格权和使用权的性质

宅基地资格权应界定为一种成员权,即集体成员凭借成员资格无偿分享集体提供的宅基地居住保障利益的权利。现行法上身份性的宅基地使用权负载了较多集体所有权而非用益物权的制度功能,应当将主体身份限定功能交由集体成员权之宅基地资格权承受,农户宅基地使用权应作为纯粹的用益物权。受让人取得的集体建设用地使用权可以表达为宅基地使用权。基于农户宅基地使用权转让和抵押,集体成员外的受让人在宅基地使用权剩余期限内所行使的宅基地使用权,也应作为用益物权加以塑造。

四、宅基地“三权分置”的制度构造

(一)完善宅基地集体所有权制度

1.保障集体经济组织管理权

第一,完善宅基地分配等多元化公平保障集体成员宅基地资格权的管理制度。第二,建立集体对宅基地使用权流转的管理制度。考虑实行“备案+告知承诺”的前置程序,由农户向集体出具在剩余期限内不再申请宅基地的声明,后置保障可以采取村集体为其提供临时安置房或者廉租住房的办法。第三,建立集体对宅基地使用权自动续期的审查制度。第四,完善集体对宅基地用途的管理制度。第五,完善宅基地收回制度。

2.保障集体经济组织收益权

在宅基地使用权流转、有偿退出、盘活利用等环节,农村集体经济组织可以按规定收取一定比例的集体土地收益金,用于补偿待地农户或者改善村庄人居环境。

(二)构造宅基地资格权制度


(三)改造宅基地使用权制度

1.按照纯化用益物权属性的要求塑造宅基地使用权

首先,针对现行立法对宅基地使用权私权构造之“不作为”,应按照去身份性和纯化用益物权的要求重塑宅基地使用权。第一,确立宅基地使用权登记生效主义原则。第二,完善宅基地使用权的用益物权权能,赋予宅基地使用权收益权能和转让、抵押等处分权能。另外,宅基地使用权作为用益物权,在固定期限内集体不得收回,则宅基地使用权可以成为继承权的客体。

其次,从设立、权利义务、终止等方面构造受让人宅基地使用权。集体成员外的受让人取得宅基地使用权的,应采取登记生效主义原则。受让人的义务包括向集体缴纳宅基地有偿使用费,不得改变宅基地用途。受让人宅基地使用权可因再转让、抵押、剩余期限届满、违反用途管制义务等事由而终止。

2.确立宅基地使用权“固定期限+自动续期”规则

首先,应当确立宅基地使用权固定期限及其起算时点的确定规则。固定期限的确定,在50年固定期限之内,无论户内成员资格变动与否,农户宅基地使用权都应得到保护。宅基地使用权自动续期以户内仍有本集体经济组织成员,仍需宅基地作为居住保障为条件,自动续期制度应当理解为在固定期限的基础上继续延长50年。

五、结论

“三权分置”政策实现的重点在于确保农户不因农房或宅基地流转而丧失居住保障,应打破现行制度之宅基地使用权身份性和无期限性,确立宅基地使用权固定期限+自动续期,宅基地资格权可以重复行使之规则。资格权应属于集体成员权,使用权应作为纯粹的用益物权。



(本文文字编辑马宇航。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章,一律不得转载。)



文献链接:《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》

[ 参考文献 ]

本文选编自刘恒科:《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》,载《法学家》2021年第5期。
【作者简介】刘恒科,太原师范学院法律系副教授。

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编辑:马宇航

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