刘绚兮:科层中的分流——中国法院人事管理制度的二元结构
2022年7月13日      ( 正文字号: )
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[ 导语 ]
       中国法院的人事管理与司法改革息息相关。针对中国法院管理体制的实践,长期以来,关切者都呼吁“内去行政化、外去地方化”。但是持续朝向专业化和精英化推进的法院人事改革,尤其是最为核心的员额制改革的效果,似乎与预期有偏差。为何员额制没能使基层法官精英化?为何人财物收归省一级管辖无法使法院去地方化、去行政化?对此,深圳市社会科学院刘绚兮研究员在《科层中的分流——中国法院人事管理制度的二元结构》一文中,从中国法院的政治功能与组织管理关系切入,结合社会学中的“层级分流”理论廓清法院人事管理分层特点,提出在改革中应当考虑法院的政治约束和行政需求,并照顾到法院不同群体的利益。
一、研究背景

中国法院的人事管理与司法改革的牛鼻子—“司法责任制”息息相关。责任制涉及职权配置、职绩考察、责任承担等多方面。但其重要性还不止于此。司法者的分工和授权还事关国家权力行使的合法性与正当性。针对中国法院管理体制的实践,长期以来,关切者都呼吁“内去行政化、外去地方化”。研究者认为“法官”应是专业法律人群体,不同于政治官员和公务员;而作为机构的法院,则应当是相对独立的审判组织,不同于一般的行政机关。从经典的三权分立理论出发,司法权与行政权、立法权应相互独立而制衡。

但是,无论从政治体制现实还是组织的角度来看,这些观点都值得商榷。一方面,中国的“政法体制”与三权分立模式有本质区别。政法一体决定了中国法院无法回避的政治功能,决定了它在“综合治理”中的定位,决定了它为国家和社会发展“保驾护航”的使命。这些政治使命要贯彻至法院,要将更高权威的理念和政策转化为组织目标,必然需要代理人掌控组织资源并动员其成员。另一方面,从组织结构看,一个庞大且相对集权的系统无法完全避免科层化,内部的行政管理和协调是运行的实质部分。因此,即便不考虑外部政治约束,希望中国法院完全去行政化、扁平化,对这样一个庞大的系统而言,也未必合理。

问题反映在实践中便是:基于对官僚化和行政化的批判、持续朝向专业化和精英化推进的法院人事改革,尤其是最为核心的员额制改革的效果,似乎与预期有偏差。基层反映,有些地方法官入额主要还是凭资历,即便部分人员已不事审判多年;优秀的年轻法官难入额,案多人少的压力没有缓解,有的甚至加重;人才流失态势没有实质改变,甚至发生员额制改革与精英法官流失“齐头并进、穿插交叉”的现象;从最高人民法院到地方法院出台的一些规定都被解读为是进一步约束法官离职;法院的财政虽名义上已与地方剥离,但实际仍需地方政府支持,这使得法院无法依赖正式制度对地方政府提出要求,反而加剧了对地方的非正式依附。

为何员额制没能使基层法官精英化?为何人财物收归省一级管辖无法使法院去地方化、去行政化?本文强调,唯有厘清法院的组织结构和权力格局,才能理解资源分配与再分配(改革)的方式。政治约束与行政管理的结合是不可忽视的事实,对更高层治理者而言也是必需。忽视由此决定的法院内部分工、不理解行动者的逻辑,就会感觉政法体制下法院的组织形态好似谜团。脱离政治而谈行政,不仅仅在讨论时容易“脱靶”,也使得“去行政化、去地方化”的改革主张脱离实际——“精英化”使得政治和行政管理精英必然要加入资源竞争,同时资源再分配的方式又高度依赖于既有的机制,这些是员额制改革面对的先在组织结构。

本文尝试梳理中国法院的政治功能与组织管理的关系,并结合社会学中的“层级分流”理论进一步廓清法院人事管理的特点,即科层之外还有鲜明的层级分流。具言之,法院领导和普通法官可视作法院内部分化的亚群体,两者在专业分工、评价体系、流动晋升、社会网络等诸多方面存在差异。以往研究较多讨论“讲政治”与“讲法律”是单一的法官群体或个体面对的多重任务且二者存在内在张力,与之不同的是,本文侧重强调法院内部的“群体间”关系与互动,组织内部分化的结构。“层级分流”的框架能够加深我们对中国法院组织方式的理解,它也决定了资源分配的机制,进而能较好地解释为何员额制改革难以达到专业化和精英化的效果。

二、“层级分流”框架

中国法院系统事实上的科层化与行政化,在理论上一直颇有争议。研究者普遍认为,科层化与行政化不利于法官发挥专长和树立司法权威,进而主张法院组织的专业化和扁平化。少数学者则为中国法院作为一个大型组织的科层和行政管理的必要性辩护。分歧之下也有交集,即法官应具备法律知识和技能,其职业有专业性。真正令人纠结的是,有一部分法官,处于法院乃至整个司法科层的顶端,主要处理的是行政事务,却不一定熟悉法律。

但问题不止于此。实际上,法院领导者的专业性在多年来的司法改革中已受到相当的重视。法律已明确规定院长应具有法学专业知识和职业经历,受过法学训练的法院领导占比已越来越高;最高人民法院要求法院领导实质性办案、达到一定比例地办案,还要办大案要案,都可看作是对这一问题的回应。但是,一方面,法院领导无法从行政管理事务中脱身,亲自办案的投入似乎仍然有限;另一方面,领导专业能力提升就能解决科层的问题吗?如果说科层与行政化难以避免,那什么才是专业化与精英化的员额制改革真正面对的结构难题?

本文提出应更深入地探究中国法院的科层和人事管理机制,并借鉴“官吏分途”和“层级分流”框架来理解系统内的结构化差异,进而理解分化结构之下的利益格局与资源分配机制。依据组织社会学理论,“官吏分途”是指传统中国的官僚体制内,“官”与“吏”在职业生涯、等级位置和激励设置上的“职分两途”现象。相对而言,受国家正式雇佣的是“官”,未被国家人事系统正式收编的是“吏”;传达国家政策方针的是“官”,负责具体处理地方事务的是“吏”;代表中央权威的是“官”,代表地方利益的是“吏”;具有更高流动性的是“官”,嵌于地方网络的是“吏”。“官”与“吏”是理想型,周雪光称之为“官吏相对谱系”。就某一特定层级来说,该层的“官”相对于上一层而言,则多了“吏”的属性,反之亦然。“官吏分途”反映的是传统人事规模管理中的议题和应对,包括但不限于国家财政能力的限度、委托—代理问题、央地关系等。它在当今的国家干部人事管理中仍有留痕,即所谓“层级分流”。表征之一是“领导干部”与“基层干部”在空间流动与晋升机会上的显著差别。

本文尝试论证中国当代司法人事管理中的“层级分流”。虽然拥有稳定国家公职的法官都是正式的国家机关工作人员,但在组织人事方面,法院领导和普通法官在前述几个重要方面也有显著区别,构成了两个亚群体的层级分流:①职业生涯(如主要业务、权责分配、任命等);②激励设置(如考核、晋升流动);③等级位置(如行政级别、社会网络)。

对两个相对分化的亚群体,一方面可沿用前述“领导(干部)—(基层)干部”的类型,将法官置于更宽泛的干部管理体制中。“领导—干部”的用语也体现了中国法官在政法体制下的角色特点,即所有法官都属于“政法干部”,而其中作为“领导干部”的法官则是“关键少数”。另一方面,也可以用“法院领导—普通法官”的谱系作为“领导—干部”理想型的具体化,一来在特定语境中更匹配审判者的职业身份,二来能与已有的中国法官研究呼应与对话。

可以说,法院人事管理的“层级分流”既有中国规模治理的历史痕迹,又是当下政法体制的结构延伸。既有现代科层组织内部分工的影子,又是更宏大的国家干部管理模式的折射。它能够提供一个较整体的框架来理解法院人事组织的复杂和多元,包容法院内部结构化的差异、张力与平衡,弥补已有研究的一些不足:

一是忽略法院科层内部的复杂程度和潜在的群体间差异。已有对传统中国治理的研究着重于整体性逻辑,在人事管理上难以解释司法系统相比行政系统的特殊性。这一难题延续至当下。随着审判现代化,法官的专业性和法院内职级安排愈发复杂。在法院系统中,“官僚”群体不可忽视,但将法官全都视为“司法官僚”或约等于公务员又有失准确。对科层的认识也较单一,只看到科层阶梯能鼓励人的进步,却没看到行政因素对激励机制的扭曲,晋升难度带来的负向效果。对法院内部的调查,无论是关于职业满意度,还是对人事改革的立场,都未注意到个体或群体的观点与其在组织中的分工、位置——尤其是科层中的等级——是相关的。

二是强调法官专业性的同时难以体认政治与行政要素的必然和价值。例如,研究者时常针砭行政与审判的混同,但哪怕对普通法官而言,这种“混淆”也可能是一种必要,因为恰恰是行政职位,提供了更多正式与非正式的晋升机会。而对法院院长群体,研究虽有共识,即其身兼管理家—政治家—法律家三重角色,但随之而来的,是对三重角色——特别是尤为吃重的政治与管理角色的批判,认为多重定位导致角色的超载乃至相互挤压。但这种批判,以“法律职业共同体”来整合所有成员(尤其作为关键角色的法院院长)的职业属性,未能充分考虑组织领导者的政治与行政能力的重要性。

三是发现了不同群体的职业殊途,但难以理解分化结构合理的一面。针对法官在职能和专业上的差异,左卫民等的研究提出了“普通型法官”和“领导型法官”的分类,十分贴近本文所讨论的理想型。该研究也注意到了“上层法官干部化”与“下层法官职业化”的分殊现象,但更多的是白描,且实际上仍把“领导”界定在“法官”的单一职业之内,因此困惑于法官职业发展中存在“二律背反式的悖论”,由此无法解释法院人事管理到底是如何消化这一矛盾或协调运作的。

四是描述了群体的代际差异,但未挖掘其在法院组织演变上的历史意涵。如吴贵亨和贺欣发现“80后法官”作为中国法官的新一代,其生长时代、教育背景和技能训练与前辈法官已显著不同,但没有挖掘新兴群体可能意味的组织结构变化。实际上,具备“法律人”身份意识和认同的新生代法官,可能恰恰反映了传统的“官吏”治理模式遇到的新情况:当有专业身份认同的技术官僚在现代国家治理中兴起,其管理与组织渐具“独立价值”和“特别规律”时,传统的“官吏”治理模式如何回应新要求?当下的员额制改革或正反映了法官身份认同的转变和管理者的应对。这既对传统模式提出了挑战,也为理论发展提供了契机。

正由于中国超大规模治理所需的“层级分流”、治理现代化与司法专业化的叠加,法院的人事管理变得极为复杂。而本文提出以“法院领导—普通法官”的理想类型来理解法院内部分化的亚群体,以“层级分流”作为理解法院人事组织的基本框架。限于篇幅,本文将侧重澄清法院中的“领导(干部)”的定位,论证其不同于普通法官的政治使命和管理职能,以及由此产生的分工评价、流动晋升、社会网络等方面的“层级分流”。领导干部是更高层治理者所强调的“关键少数”,在法院中的地位是决定性的。只有正视法院领导的群体特殊性,才能更有逻辑地将其与普通法官共同纳入法院系统,理解法院整体的组织方式和运行机制,找到真正的结构性问题。

三、从科层到分层

(一)政法体制与“条条块块”中的法院领导和普通法官

中国法院不是组织独立型的司法机关。无论是根据《宪法》《法院组织法》等法律规定,还是考察政治生态现实,法院都镶嵌在政法体制和条块结构中。政法体制决定着法院的政治功能。中国的法官不仅是法律意义上的司法者,也是“政法话语”中的干部。尽管政法话语及其背后的权力关系并非一成不变,但“党的领导”“党管干部”“政法”这些概念,不仅是党和政府治理的原则和方法,也是正式的法律规定和制度。这些必然要体现在法院的具体工作中。司法者仅接受法律训练是不够的。法院领导也不止于一般行政意义上的人财物管理,而是以“讲政治”为基准的决策,要能比普通法官更好地理解国家的方针政策,更好地把握案件的社会效果与政治效果。

同时,每一级法院又受到上级法院的监督和地方政府的制约,即所谓的“条条块块”结构。尽管司法改革已将地方法院的财政和人事管理收归省一级法院,以减少法院与地方政府的利益关联,但地方法院的日常运作无法与当地政府和精英割裂。从法院向地方人大做工作报告,到派出法庭的车由村里补贴油费,从正式的制度安排到非正式互动,地方法院无法超脱于地方,且其首要职责仍是保障地方的发展与稳定。

因此,法院既需要执行国家的法律和政策,也需要参与地方治理。而法院的领导,既是本院的决策者,也是上级权威的代理人;既是法院内部的管理者,也是与外部联络的衔接者。可以说,法院领导是集政治、行政和法律职能于一身。

院长在法院内部是负责的首长,一般还兼任党委书记,是核心领导。法院事实上实行一把手责任制,“集体领导,个人负责”。虽然审判委员会是法院内最高集体决策机制,但研究发现,在审判委员会的议程设定上,作为一把手的院长有决定性的话语权;在讨论有社会、政治压力的案件时,几乎没有审判委员会的委员会明确反对院长的意见。虽然有些院长开明包容,使得审判委员会的决策更民主,但关键是院长的个人特质对议程设定本身有深刻影响。而在人事、司法行政等管理事务上,院长的意见也“极其重要”。

法院院长之下,分别是副院长、庭长、副庭长、审判员、助理审判员、法官助理等,这构成了法院审判业务的职级科层。副院长分管不同的业务庭,一般是该领域的专家,在实质上为院长把关,与院长同属“院级领导”。庭长、副庭长为“中层干部”,在法庭内部也是行政首长,“一岗双责”,既要抓好业务,又要带好队伍。不担任行政职务的审判员、助理审判员则属于普通法官。由此从上至下,形成了“法院领导—普通法官”的相对谱系。

需强调的是,理想类型不是用定义的界线来切分法官角色。“法院领导”“普通法官”的属性具有相对性。一是在法院内部“领导”也具相对性,如院长与其他院级领导间的诸多差别;又如位于中层的(副)庭长,需同时处理繁重的行政与审判事务,是否属于“领导”,又或是“一线”,尚有争议。争议恰恰说明应以理想类型来理解法官的角色。但为方便讨论,并鉴于正副庭长级别带来的管理职责和身份、待遇与福利等的较大提高,本文认为(副)庭长级法官具备更多“领导”的特质。二是法院层级的变化又给法官的定位带来相对位移,进而影响其在整个系统中的地位和待遇。例如同是“审判员”头衔,在不同层级法院内,面对的是不同的案件数量和类型。再以庭长为例,中级法院庭长的行政级别一般为(副)县处级干部,相当于基层法院院长,同处于“体制内”一个较重要的、承上启下的位置。且同样的职级,上级法院的法官在流动晋升上还更有优势。因此,上级法院的成员相对于下级法院,就增加了“领导”的属性,反之亦然。层级越高的法院院长,越偏重于“政治家”角色;级别越低的法院院长对司法技术的掌握则相对更多。

(二)专业分工与评价体系的“层级分流”

呼吁去行政化的一大根据是司法审判的专业性。这种专业化与社会经济生活的现代化关联紧密。金融、知识产权、数字平台等现代领域中的纠纷解决,无一不需要审判者具有更加专业和细分的知识技能,且要求越来越高。

法院院长作为组织的首要负责人,与普通法官相比,主业是政治协调和行政管理,政治和行政能力更重于专业知识。尽管这与韦伯式的理想组织构成有一定偏差,也不符合研究者对法院院长的角色期待,但从组织的角度讲,流畅的运转需要分工,既需要一线专业技术人员,也需要管理和行政人员。组织领导者的第一要务的确是行政管理,而非处理专业事务。如果把行政视为领导的主要职责,便可理解他们花费在审判事务上的时间显著少于普通法官。

同时,法院领导和普通法官也处于不同的考评体系之下。而考核与晋升,是组织内部关键的调控和激励机制。有研究在法院科层的上升通道中发现了评价体系的“双轨制”——“法律质素”与“政治质素”在不同层级的职级选拔中权重不同,法官的职级越往上升,对其政治素养的要求就越高。此外,院长的工作并不在本院的考核范围内,而是由更高一层权威——上级法院和地方人大主管。且法院院长的能力考核可能被纳入更广泛的人事评价范围,从而使其有动机参与政治与行政意义上的晋升锦标赛。

而对普通法官的管理考核则是法院内部的行政事务。追究司法责任,也往往通过内部通报、扣减绩效等行政手段来落实,很少真正触及法官的审判职务。据调研,对普通法官而言,绩效考核的压力要远大于外部行政压力和广义的内部行政压力。但是,脱离具体的考核指标来论断法官的压力主要是来自办案,却不审视指标背后的逻辑,是不够严谨的。因为考核指标必然会体现更高层权威所设定的目标,例如考察“上诉率”和“信访率”等的背后是对“定纷止争”“维护社会稳定”的要求。与其说外部压力不大,毋宁说在现代化、规范化的要求下,组织外部的压力也需要通过有效的行政管理手段,才能传递至组织内部成员。这种制度化,对法院领导而言,既是对权力的规范,也是责任和压力的传递与消化。

法院院长的选拔与任命也与普通法官不同。各级人民法院院长由本级人民代表大会选举产生,上级组织部门和上级法院都有很大的话语权,且逐渐由后者“主管”。而法院内部,从副院长、审判委员会委员到审判员等,均由本院院长提请同级人民代表大会常务委员会任免,且人大的审查较为程式化。当然这并不等于法院内部提拔没有规范程序,但领导的决定权仍可占到较大比重。

此外,法院领导的职业道路还有明显的周期。院长的任职最为典型,以5年为一个任期,多见1—2个任期。而官员的流动受到任期制的影响。换句话说,“法官”这一职业对法院领导而言并不是终身的,甚至不是长期的。这又使得领导和干部的流动性有显著差异,进一步带来了社会网络上的区别。

(三)流动与晋升的“层级分流”

在官僚系统中,流动性高意味着晋升中的优势,因为它代表着历练的丰富和社会网络的发达。因此流动反过来对组织成员又是一种激励。数据显示,行政层级越高的干部,流动的可能性越大。流动机制也是中央增强对地方领导干部的管理、减少其与地方利益关联、强化其身份认同和政治忠诚度的一种方式。但是,以往的研究未重视法院院长在流动性上与其他法院成员的区别——这缘于对其“官僚”职业身份的忽视,单一地关注其专业背景。实际上,法院领导和普通法官的职业路径各有方向,在流动性上也呈现出“层级分流”的特点。

即便与其他院级领导相比,法院院长的流动性也远高于其他人。虽同为院级领导,一把手注重的是“异地轮流交换任职”,从内部晋升到院长的情况很少,与地方的关联低于他人,也不一定具有司法经验。相形之下,以审判委员会为例,院长以外的委员,却有相当部分是从一线法官晋升上来,具有专业的知识和经验。因此,有“铁打的委员,流水的院长”之说。

对普通法官而言,能升至审判委员会委员乃至副院长级别的人已是凤毛麟角。在获得法官头衔之后,绝大部分人的上升空间已十分有限。就司法职务而言,除院长以外,基层法院仅有一、二个四级高级法官名额。普通法官晋升同时还受到行政职级数额的限制,法院层级越低数额越少。上级法院的法官如果派到下级法院任职,往往还有职级上的优势,甚至有时要通过下派解决级别和待遇问题。相对而言,基层法院的普通法官的晋升机会最少,面对的是“科级天花板”,且实际待遇可能比同级公务员还低。

因此,叠加法院内部系统的科层因素,基层法官流动晋升的空间很狭窄。对他们而言,原本晋升是仅次于薪酬的激励机制,但法律专长却不一定能有效转化为晋升中的优势,由此增强了法官的“相对剥夺感”。研究者认为,基层法院的法官在体制内的低流动性,是导致人才流失的一个原因。而法院内部的晋升问题可能比来自外部的人财物支持更为复杂且重要。但既往研究没有细察职级高低在人才流失中的反映,而来自西部基层法院的数据或可为本文提供一个佐证:流失的法官中,科级及以下职级的人员超过了90%。

(四)社会网络的“层级分流”

晋升机会和流动性在不同群体间的不均衡分配,是法院人事管理“层级分流”的又一折射。而流动性差异又使得领导和干部滞留在不同空间,形成社会网络的层级分流。在公务机关的正式交往上,如上下级法院的“对口”、法院与政府部门的“对接”中,实际都需要行政级别作衔接标准。俗语说“级别就是影响力”——行政级别意味着个人“圈子”的大小和层次、个人所嵌入社会网络的层级。在科层上的位置不同带来社交网络的分层。吴贵亨和贺欣的研究中有个故事,一位基层法院院长和审判委员会大多数成员就某案有意见分歧,但因该院长曾在中级法院工作,最终他通过动员中院资源,在该案的意见上取得了优势。毕竟基层法院要尽量避免自己的判决被上诉法院改判。此例让人窥见不同层级的职业经历带来的不同的社会资源与网络,还有法院院长的相对优势。

就嵌入网络而言,非正式的社会关系一般产生于横向网络之中。如果法院院长多是从上级法院“下派”或者异地交流,那么他所沉淀的网络并不在目前的法院和地方,而在上级法院、司法系统或其他政府部门之间。与之不同的是,大部分普通法官长久地系于单一法院,社会网络基本在本地域。“同级流动”或互动形成了职业上的“熟人”群体,再叠加传统的亲戚、同学、同乡等链接。

这种差别在系统科层是相对的,下级法院院长与上级法院的领导比,还是更具有“地方性”的干部。从法院与当地党政机关的联络、参与地方治理的角度看,院长无疑是法院最正式的代表。院长参与地方党政会议的次数远多于其他领导班子成员。尽管院长作为个人而言,与法院其他人员比较,和当地的利益关联疏松一些,但“院长”作为一个职务,与当地治理联系又非常紧密。他们是法院内外部信息的“结合点”。这也是组织管理者的一项重要职能。但这是院长开始在法院工作后嵌入本地网络的过程,就长期的职业经历而言,其与地方的关联深度仍低于地方一线干部。

对法院腐败的研究也提供了一些社会网络分层的证据。研究发现,法院院长的腐败主要来自一些行政管理事务,如在法院的建设项目或人事提拔中受贿;而普通法官的腐败常发生在与案件当事人或其律师的交往中。即便是个案腐败,也与权力紧密相关,半数以上的受贿者具有副庭长以上的职务。

但社会网络不仅且主要不是负面的。不同的社会网络意味着不同的资源,还包括不同的“知识”来源与内容,此处不再展开。重要的是,过往研究一般将法院视为一个整体,单一、平面地理解其“镶嵌”的网络。但如果意识到领导和干部的“层级分流”,就会发现法院内部成员所处的社会网络是复数的、错落的。这与法院所处的“条块结构”又不同,后者描述的是机构的制度位置,主要是法院与外部组织的权力关系;而领导与干部镶嵌在不同的社会网络中,提示的是复杂的内部结构及与外界的交织关联。

概言之,法院的领导与干部在政治定位和行政职能上有显著区别,在流动与晋升上又呈现出管理上的“层级分流”。这种模式有其传统,但它一方面遇到现代化与专业化的挑战,另一方面又一直未在司法人事改革中得到足够重视。

四、当“层级分流”遇到“分类改革”

领导与干部的层级分流,是官吏分途的现代折射。如果以晋升链条来定义组织边界,晋升空间很小的基层人员,原本在官僚体制的边缘。历史上服务于政府部门的循吏、师爷,更多是被地方政府或官员个人雇佣。相对位置或许也与职业技能的专业化程度相关。为何曾经的法院能够大量接收转业军人,部分原因在于早期的政法工作专业程度不高。同时,由于当时很多一线审判人员的文化专业水平较低,院庭长审批制还能够相对保证审判水准。可以说当时的法院领导在文化和专业上都具有相对优势。

然而,随着法律人才的积累和司法专业化的发展,一线法官的专业水平都已大幅提升。同时,治理的现代化和法治化要求更细致的分工。“专业化”如同一个杠杆,一方面让受过法律训练的法官通过它获得专业身份认同,渴望职业尊荣;另一方面,对原本主要精力在“治吏”的“官”——法院领导而言,专业化的压力变得更大且更具体。在政治上,要把法治化理念践行到治理中;在行政上,则需有效领导和规范管理。法治化要求下,无论党政领导部门的督办意见是具体(如“无罪”“缓刑”)还是抽象(如“从重从快”“尽量保护利益”),技术上都要将其转化为(合)法律的意见。因此,在“法律、政治和社会效果相统一”的要求下,法律话语和技术并不是可有可无,而是一种必要的“业务能力”。这种转化与结合可以说是卡理斯玛权威与法理型权威耦合的一种机制。因此,要求法院领导亲自办案,既是对其法律专业能力的要求,也是一种合法性证明。

但是,专业化是否必然走向“去行政化”“扁平化”,这是一个问题。当员额制改革强调法官的专业化和精英化,拟以提高薪资和加强协助人员配置来提升员额法官的地位和职业尊荣时,对普通法官而言,这样广义的“晋升”自然有吸引力。而法院领导在专业化的压力下,也不能不争取“法官”的头衔。再加之“精英化”的招牌,哪怕是不以审判为主业的政治和行政领导也难免加入员额资源的竞争,这反而进一步挤压了基层普通法官的晋升空间,凸显了他们在机会结构和资源分配中的相对弱势。

具体而言,地方基层法院在遴选员额法官时有相当的操作空间,可以在笔试、考核和民主评议等标准上设置不同的权重。这些标准差异有些是缘于具体的社会经济条件,具有合理性,但也给权力运作留下了余地。同时,法院领导的“入额”方式也有不同,法院院长和副院长通常都是“免试考核入额”。庭长副庭长虽没有特设渠道,但作为中层领导,以业务能力而言也应入额。最后留给普通法官的名额十分稀缺。在西部某基层法院,如果把院级和中层领导全部算入,则入额法官中,在遴选前已担任行政/法律职务的人员比例达到了68.1%。在华南某中院,超过50%的案件都由30多位助理审判员完成,但他们无一入额。整体而言,普通法官在员额制改革中,与政治领导和行政管理者相比并不具优势;而原有的行政职务竞争之激烈也没有缓解。可以说,员额制改革未必能改变法院领导和普通法官在诸多方面的层级分流,反过来分层结构对资源分配的影响却可能是决定性的。

说到底,专业化和精英化的员额制改革,能否实现法院内部资源与机会的再分配,需先正视政治和行政元素的存在和重要性,理解其所欲改善又必须依赖的组织结构及其制度基础,才能找到问题所在。

首先,在政法体制下,“领导—干部”作为一种治理方法仍然必要,政治领导并不因技术化与专业化而变得可有可无。一方面,法治话语的建立,能够提升专业法律人在决策中的权重,扩大“专业自治”的空间。但另一方面,相对领导而言,普通法官是技术干部;而相对于更上层治理者而言,法院作为一个部门,也是治理技术意义上的。法院和法官的工作,仍要服从于综合治理和发展大局;而法院越是专业化,价值体系越统一,就越可能简化为多元中的一元,越需要“站位”更高、统领全局的“领导”。因此也能理解,为何审判委员会的专业化程度已有了非常大的提高,法院在遇到有社会、政治压力的案件时,仍要请示汇报(包括上级法院、党政机关等)。这种请示有时并不是上级强制,而是法院主动为之,因为他们感觉“负不起责”。

其次,法院作为一个单位组织,内部治理是国家实现社会管理的一种重要方式,内部的行政权力是国家统治权力的延伸。通过单位进行资源分配,正是实现国家治理的基本机制。单位组织的领导干部,则是联系国家权力和单位组织的重要媒介,其重要性“无论给予多高的估计也不为过”。因此,无论怎么重视法院领导的决定性角色,也不为过。正是在国家治理和干部管理的意义上,法院领导的法律专长并不是最重要,超脱于司法系统的较高流动性本身就说明了这一点。身处国家干部网络之中,领导干部的政治协调和行政管理能力不仅需要保持,并且还要提升,在流动晋升上才更为有利。同时,为了便于与其他机关部门交往,法官——尤其领导在名义上仍须配备行政级别,特别是当行政级别意味着资源权力的替换。因此,无论是以前“对应”的方式,还是现在的“套改/转”,行政化管理都难以真正消除。

但是,结构的松动,也并非完全不可能。科层内的“控制”和“依赖”从“完全”走向“不完全”,对国家来说也并非损害,而是能更好地适应新目标和环境。“完全”的控制和依赖意味着“完全的相互义务和相互责任”,有可能导致更为严重的问题。有时权责的相对分散正是决策层有意为之,因为它能够在一定程度上分解政治压力,增加体制的灵活度和应对能力。在此意义上,专业化改革、改善科层结构,仍然值得努力。只是应当认识到,一般来说,是社会治理结构、资源分布和“组织化”结构决定社会的分层结构与机会结构,而希望通过新的因素重新界定人的社会地位从而改变分层机制,则要艰难得多。

五、余论:认真对待科层与分层

本研究尝试连接中国法院所处的政法体制与内部的人事结构,以深入理解法院的组织方式和内部行动者的逻辑。法院既无法脱离“条条块块”结构,也不能没有贯彻更高权威理念与政策的领导者,更无法避免行政化的管理。法院中的个人,法院领导和普通法官,既是机构职能的履行者,也是具有自身利益和考量的人,有殊途的职业之路,也镶嵌在各自的社会网络之中。法院领导和普通法官作为法院内分化较明显的亚群体,反映着国家治理中“领导—干部”的“层级分流”管理模式,在各维度的差异大致可用表1概括:


法院领导和普通法官分殊的职业道路、激励机制和等级定位,意味着在司法政策制定与执行中不同的角色和利益,在资源分配中潜在的竞争与平衡。组织内的定位差异,也许比专业差异更重要。因为前者隐含着组织给个人设定的功能和目标。以往的法院人事研究基本都聚焦在法官的专业背景,似乎只要专业背景一致,就能形成真正的“法律职业共同体”。然而,“职业共同体”的基点是“职业”而非“专业”,它不仅仅——甚至可能不主要取决于专业背景,尽管这并非否认其重要性。

同时,以往对政法体制中法院的讨论较集中于整体影响,缺乏深入法院内部组织的分析,因此忽视了外部体制—内部结构的关系,无法建立框架来理解法院运行中的政治、行政和法律等各方面的统合协调。这导致无论是“去行政化”还是“行政与审判剥离”的建议,都无法切合法院运行的实际,使得法院人事改革达不到预期效果。政法体制下法院如何实现专业化,如何通过组织方式来平衡政治、行政与法律,必须同时考虑政治约束和行政需求,照顾到不同群体的利益,避免信息的缺失、决策的偏颇和结果的扭曲。

对一个超大规模的治理体系而言,去官僚化和去行政化是不可行的。制度化的管理,也只能以行政化的方式进行。即便是对组织内部权力的制约,往往也会落实为行政化措施,如要求法官对领导干涉进行“记录”等。层级式的管控是古老的,而“行政”是现代的、“规范”的。当然,这不等于非正式的互动会消失,也不等于科层内的效率和权责分配不存在问题。本文只是强调,与其过于理想地呼吁去行政化、扁平化,不如正视行政的必要和重要,认真对待科层与分层。



文献链接:《科层中的分流——中国法院人事管理制度的二元结构》

[ 注释 ]

本文全文转载自刘绚兮:《科层中的分流——中国法院人事管理制度的二元结构》,载《中外法学》2022年第4期。
【作者简介】刘绚兮,深圳市社会科学院实习研究员。

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