张博:《民法典》视域下环境民事公益诉讼的运行困境与出路
2022年9月21日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
       《民法典》第1234条和第1235条新增环境公益侵权责任,其目的在于弥补环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的实体法依据,从而改变我国环境司法改革中存在的实体法与程序法不相协调之现状。但是,这种做法反而会加剧实体法与程序法的紧张关系,以至于在环境民事公益诉讼程序运行的过程中滋生出新的困扰。为此,武汉大学法学院张博博士研究生在《〈民法典〉视域下环境民事公益诉讼的运行困境与出路》一文中,以作为实体法规范的环境公益侵权责任与作为程序法规范的环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的互动关系为切入点,分析环境公益侵权责任在环境民事公益诉讼程序运行中出现的困境,挖掘其成因,并从程序规范的层面探索破解困境的调整方案。
一、《民法典》创设环境公益侵权责任之现实镜像

(一)侵权行为之“违反国家规定”

环境公益侵权行为的认定,以《民法典》第1234条和第1235条确立的“违反国家规定”污染环境、破坏生态为判断依据。尽管学者对于“国家规定”的解读有不同的见解,但无论何种解读都存在以下两层含义:其一,“国家规定”的范围没有超脱行政法的范畴,其调整的法律关系乃公法层面的法律关系;其二,“国家规定”的解释范围应与环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼相契合。

(二)请求权行使主体之“国家规定的机关和法律规定的组织”

《民法典》第1234条和第1235条将环境公益侵权责任请求权的行使主体确定为“国家规定的机关和法律规定的组织”。立法者对环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的各类原告主体进行整合,表露出的最直接的用意便是糅合两种环境民事诉讼制度。此立法意图还体现在上述两类环境民事诉讼所保护的法益上,《民法典》第1234条保护的生态环境利益,不仅涵盖社会公共利益,还蕴含国家利益。质言之,立法者不仅整合了环境公益侵权责任请求权的行使主体,而且还整合了多类主体提起诉讼所保护的法益。

二、《民法典》背景下环境民事公益诉讼之运行困境

(一)同一环境公益侵权行为面临重复起诉之风险

在《民法典》颁布以前,环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼并行的双轨模式下,会产生如何协调两种诉讼制度的问题。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《生态赔偿若干规定》)第16条和第17条,通过合理安排两种环境民事诉讼的提起顺位,暂时搁置了两种环境民事诉讼竞合引发的争议。但是,在《民法典》生效以后,立法者创设环境公益侵权责任以统合两种环境民事诉讼制度所保护的法益。因此,针对同一环境公益侵权行为分别提起两种诉讼的问题,演变成两次诉讼是否构成重复起诉的问题。

(二)同一环境公益侵权责任请求权之行使主体庞杂混乱

《民法典》确立的环境公益侵权责任拓宽了维护环境公共利益的主体范围,但过于庞杂的请求权行使主体将会引起以下两个方面的问题。第一,请求权行使主体提起诉讼顺位之矛盾。与环保组织相比,检察机关具有证据调查、程序推进等法律适用方面的专业能力,应具有优先行使请求权的地位。但2021年修正的《民事诉讼法》第58条第2款却规定环保组织提起公益诉讼优先于检察机关。第二,请求权行使主体地位不一。环境公益侵权责任请求权行使主体是代表国家向环境公益侵权责任人提起环境民事公益诉讼。但环保组织是以私法层面的身份享有原告主体的法律地位,明显与国家在公法层面的地位不相匹配。

三、环境民事公益诉讼运行困境之实体面成因

(一)立法技术上2021年修正的《民事诉讼法》第58条的“社会公共利益”为私法层面的权利

根据2021年修正的《民事诉讼法》第58条的规定,立法者将环境民事公益诉讼所保护的实体权利确立为“社会公共利益”。但无论是程序法学者宣称的不特定主体享有的社会公共利益,还是环境法学者主张的环境利益,都无法合理阐释“社会公共利益”作为诉讼保护对象的实体法依据。

2021年修正的《民事诉讼法》第58条的形式外观看,立法者采用例示规范之立法技术。而例示规范所罗列的数项列举事项之间应具有相类似的特点,这就意味着“污染环境”之行为与“侵害众多消费者合法权益”之行为间具有某种共通性。就后项列举事项而言,其所保护的合法权益只涉及消费者具体的私法上的权利,之所以将其称为“社会公共利益”,是因为私权受侵害的主体人数众多,使得该诉讼具有公益的色彩。由此推至“污染环境”行为所侵害之对象,只可涉及被侵权人具体的私法层面之权利。故而环境民事公益诉讼保护的实体权益只得被解释为具体的私法上的权利范畴。

(二)《改革方案》规定的“自然资源国家所有权”为公法层面的权力

《生态赔偿若干规定》第17条从侧面印证了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是两相独立的制度,生态环境损害赔偿诉讼所保护的实体权利是“自然资源国家所有权”。我国自然资源国家所有权制度在理论上存在公法层面与私法层面的区分。在此前提下,将自然资源国家所有权作为提起生态环境损害赔偿诉讼的实体依据难免不足,在一定程度上存在“公法遁入私法”之嫌。

同时,无论是管理公法层面的国有公物,还是经营私法层面的国家私物,国家对于自然资源所有权的处理,归根结底都是为完成行政上的任务,是以行政主体而非民事主体的身份适用法律规定。因此,自然资源国家所有权最终只可归属于公法层面的权力。

四、环境民事公益诉讼运行困境之主体面成因

(一)2021年修正的《民事诉讼法》第58条的“法律规定的机关和有关组织”为民事主体

参照《民事诉讼法》第58条第2款的规定,“法律规定的机关和有关组织”可以归纳为“检察机关”“环保组织”和“环保机关”三类主体。在没有实体权利义务主体授权的前提下,其能以原告资格提起环境民事公益诉讼,是基于《民事诉讼法》第58条的立法规定而获得诉讼实施权,故为法定的诉讼担当。

就一般诉讼法理而言,法定的诉讼担当人处分的实体权利和享有的诉讼法上之权限绝不可逾越被担当人所享有的实体权利和程序权利之边界。故“法律规定的机关和有关组织”必须以私法层面的平等主体身份介入环境民事公益诉讼。

(二)《改革方案》规定的相关行政机关为公权力主体

根据《改革方案》及《生态赔偿若干规定》的相关规定,省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门乃提起生态环境损害赔偿诉讼的原告。这种规定是立足于行政法制度上相关行政机关的公共管理权能的合理分配。该原告主体的诉权来源于公法层面的行政授权,相关行政机关皆是作为自然资源国家所有权人国家的代表,基于其公共管理职能而以公法层面的优势地位介入生态环境损害赔偿诉讼。

五、《民法典》背景下环境民事公益诉讼之未来出路

(一)“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”应分而列之

在与“侵害众多消费者合法权益”的相互比对中,“污染环境”的行为只能是一般环境民事侵权行为而非环境公益侵权行为。2021年修正的《民事诉讼法》第58条的例示规定未能彰显出环境民事公益诉讼乃是维护公法层面的公共秩序之内在要求。因此,“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”不可作为并列事项,二者应当分条而立。

(二)调整环保组织提起环境民事公益诉讼之顺位

2021年修正的《民事诉讼法》第58条调整的具体权利义务关系应由民事法律关系转变为行政法律关系,特定的原告主体应为接受国家授权并维护公法秩序的有关机关或组织,将环保组织提起环境民事公益诉讼放置于优先顺位的安排有失妥当。

从国家垄断公权力的基本法理来看,立法授权环保组织作为提起环境公益诉讼的主体无法满足效益原则和专业性的要求。从司法实践层面考察,环保组织作为私法主体,缺乏维系公益的内生动力。因此,应对2021年修正的《民事诉讼法》第58条第2款作出调整,提起环境民事公益诉讼的原告主体之顺位应依次为环保机关、检察机关、环保组织。

五、《民法典》背景下环境民事公益诉讼之未来出路

(一)“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”应分而列之

在与“侵害众多消费者合法权益”的相互比对中,“污染环境”的行为只能是一般环境民事侵权行为而非环境公益侵权行为。2021年修正的《民事诉讼法》第58条的例示规定未能彰显出环境民事公益诉讼乃是维护公法层面的公共秩序之内在要求。因此,“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”不可作为并列事项,二者应当分条而立。

(二)调整环保组织提起环境民事公益诉讼之顺位

2021年修正的《民事诉讼法》第58条调整的具体权利义务关系应由民事法律关系转变为行政法律关系,特定的原告主体应为接受国家授权并维护公法秩序的有关机关或组织,将环保组织提起环境民事公益诉讼放置于优先顺位的安排有失妥当。

从国家垄断公权力的基本法理来看,立法授权环保组织作为提起环境公益诉讼的主体无法满足效益原则和专业性的要求。从司法实践层面考察,环保组织作为私法主体,缺乏维系公益的内生动力。因此,应对2021年修正的《民事诉讼法》第58条第2款作出调整,提起环境民事公益诉讼的原告主体之顺位应依次为环保机关、检察机关、环保组织。

五、结语

《民法典》第1234条和第1235条意图统合环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼,弥补环境公益诉讼实体法依据的不足。但是因为实体面和主体面的原因,存在一系列运行困境。有必要将《民事诉讼法》第58条所规定的“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”分而列之,并调整环保组织提起环境民事公益诉讼之顺位,以实现民事程序法与实体法的良好互动

 

 

本文文字编辑杨诗恒。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章,一律不得转载。

 

 

文献链接〈民法典〉视域下环境民事公益诉讼的运行困境与出路

[ 参考文献 ]

本文选编自张博:《〈民法典〉视域下环境民事公益诉讼的运行困境与出路》,载《法商研究》2022年第4期。
【作者简介】张博,武汉大学法学院博士研究生。

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编辑:杨诗恒

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