曹红冰:城市地下空间权登记制度的现实困境及其破解
2022年11月5日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
       城市地下空间权作为一项新型权利,是社会发展在对土地立体利用过程中的产物,是指利用城市地下空间开发建设建筑物、构筑物及其附属设施并对其享有占有、使用、收益和处分的一种地下建设用地使用权。确权登记是不动产物权公示的表征方式,是城市地下空间开发利用的重要保障。当前我国城市地下空间确权登记工作总体态势向好,然而,由于登记法律政策规范不够健全、登记技术标准体系不够完善等原因,我国仍未形成成熟、完善的城市地下空间登记制度,难以适应城市土地立体开发的现代化趋势。对此,湖南工商大学法学院曹红冰副教授在《城市地下空间权登记制度的现实困境及其破解》一文中,结合城市地下空间权的特点,在分析城市地下空间权登记制度的困境及其成因的基础上,根据《民法典》等相关法律法规的立法意旨,借鉴域外做法及相关学者的观点,对破解城市地下空间权登记制度困境的具体进路提出了自己的见解。
一、城市地下空间权登记制度的现实困境及其成因

(一)我国城市地下空间权登记制度的立法现状

登记是城市地下空间确权的法定条件。当前,我国仅在个别法律政策文件中有相关的规定,但原则性较强,可操作性不够。其中,2016年1月1日原国土资源部制定的《不动产登记暂行条例实施细则》将城市地下空间理解为具有独立利用价值的特定空间,并规定相关空间权利登记依照房屋所有权登记有关规定办理,但其仍未彻底解决城市地下空间权登记问题。在国家层面宏观规定的基础上,各地结合实际情况做出了相对具体的规定,但是规定之间仍存在极大的差异。

总体而言,我国城市地下空间权登记在国家层面的立法上仍缺乏全国统一的规定及成熟的独立操作规范,现有规则与标准多依附于平面登记,多是地方经验,有待完善。

(二)我国城市地下空间权登记制度的现实困境

《民法典》《不动产登记暂行条例》及其实施细则等法律规范虽然对城市地下空间权的登记做出了相关规定,各地的相关规定也对登记制度进行了细化,但仍然难以完全满足实践中登记的需求。各地登记实践中的问题主要有以下三个方面:

其一,城市地下空间权登记政策法律体系还未形成。国家层面关于城市地下空间权的规定较为原则,缺失可操作性,导致地方立法林立,难以形成统一的城市地下空间权登记体系。在具体登记上,各地法规的规定各不相同。城市地下空间权具有特殊性,其登记难点在于空间向三维立体空间发展,登记具体部门、详细内容及有关程序均未得到现行法律政策的明确解答,是法律政策规范不够健全的体现。

其二,城市地下空间权登记技术标准体系不够完善。长期以来我国没有一个相对完善的登记技术标准体系。常见问题主要是城市地下空间权登记对象不确定及权利范围测量方法不确定。首先,登记对象不确定,即权利范围不确定,无法形成统一的标准;其次,权利范围登记测量方法不确定,城市地下空间更重视其竖向的测量,应明确长宽高的范围,由于国家层面缺乏详细的登记技术标准体系,在实际的登记测量过程中难以形成统一的标准。

其三,城市地下空间权具体权属登记规则不够健全。首先,城市地下停车位权属登记尚不健全。其次,城市结建人防工程所有权登记模糊。理论界存在地下人防工程的权属归国家所有、归开发商享有及归国家和开发商共有等不同的观点,相关法律亦未有明确的规定。最后,相关登记从无到有之历史衔接存在问题。《民法典》第345条在立法层面明确规定了城市地下空间权的性质,但在此之前的部分权利被列为“他项土地权利”,《民法典》并未对此历史遗留问题进行规定。

(三)我国城市地下空间权登记制度现实困境的成因

我国相关法律没有规定城市地下空间权登记制度,随之而来的是在发展过程中出现的关于城市地下空间权属的困境。究其原因,主要是相关法律缺失、理论研究不足及受发展影响的管理不规范等原因所致。法律上,国家层面未有明确的立法规定,地方法规规定不统一,登记难以执行;理论研究上,学者们难以形成共识,各自从不同的方面进行阐释,多自说自话;管理不规范上,登记人员对城市地下空间权登记掌控不足,素质参差不齐,且缺乏科学统一的登记体系及规范的登记管理制度。

二、破解城市地下空间权登记制度现实困境的具体进路

(一)构建城市地下空间权登记政策法律体系

现阶段,针对实践中的困境,应重点明确城市地下空间权登记模式、登记机构、登记内容、登记程序等确权核心问题,形成科学合理的城市地下空间权登记政策法律体系。

首先,确立城市地下空间权登记立法模式。各国立法例中,关于土地空间使用权登记有两种模式,一是独立登记模式,二是不动产统一登记模式。我国现行城市地下空间权登记采取的是第二种模式,即以《民法典》确立的建设用地使用权分层设立制度为依据,对城市地下空间权进行登记,只是在具体的登记过程中对特殊性问题做出专门规定。然而该模式在实践中并没有得到有效贯彻执行,究其原因即在国家层面缺乏对城市地下空间利用与确权登记的完整规定。现阶段,应明确城市地下空间权登记的原有模式,在参考我国各地管理规定基础上,尽快出台关于城市地下空间开发利用以及确权登记的体系化法律法规。

其次,确定城市地下空间权登记管理机构。我国必须改变管理机构多样的现状,探索出一个能覆盖城市地下空间权开发利用及管理等的部门。通过考察其他国家的规定,结合现行的《不动产登记暂行条例》,我国应该由国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国的城市地下空间权登记工作,县级以上各地方人民政府的土地登记机构对包括城市地下空间权在内的权利进行登记。

再次,明确城市地下空间权登记相关内容。该登记应当结合地下空间的特殊性登记其特有事项,还应增设特约事项等栏目用以登记当事人要求登记的事项。登记内容的表现形式应增加三维立体空间图。除了常规事项外,还应包括:第一,结建地下工程和单建地下工程的登记内容应有所区别,结建地下工程的权利主体一般与地上权的权利主体相同,单建工程则不然;第二,应将城市地下空间的使用期限纳入登记内容;第三,应注意权利相邻关系的复杂性。

最后,规范城市地下空间权登记统一程序。相关立法应尽快明确规范城市地下空间权的统一登记程序,具体包括登记申请、提交材料、审查审核、颁发证书几个方面。然而程序的实现与运行依旧十分艰难,存在各行政部门协调的问题,也存在权利本身的限制。

(二)完善城市地下空间权登记技术标准体系

首先,确定明确的城市地下空间权登记对象。

明确权利范围,首先要解决的问题是城市地下空间权的权利范围是否包含所有地下空间。《民法典》确立了“竖向界限”的标准,也明确并非所有的城市地下空间都属于权利范围。地表权人所有的地下空间的深度问题,确定了地表权人对地下空间的合理利用范围,也即确定了城市地下空间权的权利范围。对该问题存在四种衡量标准,即利益存在限度标准、支配可能性标准、实际利用标准、建设规划和出让合同约定标准。四者均有可取之处,但亦存在不足。

城市地下空间权存在自身的界限和特殊性,应综合考虑各种因素确定支配范围。一是确保地表土地各项权利的正常行使;二是确保已有建筑物的安全;三是注意相邻关系的处理;四是保证空间的充分利用。在考虑以上因素的基础上,可采取实际利用标准与建设规划和出让合同约定标准相结合来确定城市地下空间的支配范围,即以地表建设用地使用权人的实际利用范围为限,在符合建设规划的前提下通过合同约定的方式实现对地表范围的确定,进而明确城市地下空间权的支配范围。

其次,采取科学的城市地下空间权登记测量方法。

城市地下空间权登记中,其权利表达通过三维管理技术进行,确定权利范围时采用的方法多样,未形成统一的测量标准。其登记最重要的是确定其竖向的深度及其立体范围。目前,我国多数学者认为,在城市地下空间测量的方法上可以选取特定点的方式作为测量标准,即在一定的行政区域内,确定测量基准点,并设立水平坐标系,进而形成其平面图。同时,建立以上限标高和下限标高之间的距离作为高程的三维坐标体系。

(三)健全城市地下空间权具体权属登记规则

首先,完善城市地下停车位权属登记制度。我国城市住宅小区车位根据性质不同分为两类,即专有车位和共有车位。《民法典》对地下停车位的权属没有做出明确规定,对此,我国应建立城市地下停车位信息登记制度。对城市中的地下停车位,确权登记时首先应区分其性质,对一般地下停车位,通过法律规定明确使用要求,并根据法律发放产权证书;对由人防工程改建的地下停车位,开发商能够证明由其投资且平时用途为停车位的,应将开发商登记为所有权人,并由法律加以规定。此外,我国法律对区分建筑物的共有部分停车位的登记未作出规定,可以通过司法解释作出明确规定,该登记也可通过在房屋产权登记簿上注明的方式明确权属。

其次,明确城市人防工程所有权的归属。实践中,我国城市人防工程分为单建与结建两种形式,单建式人防工程,其所有权依法律规定为国家所有。对于结建城市人防工程的权属有不同的观点。为了更好发挥人防工程的作用,必须明晰城市结建人防工程的产权归属。城市结建人防工程所有权应归国家所有。法律上,《民法典》明确规定国防资产属国家所有;社会上,明确归国家所有有利于维护社会稳定;明确国家所有的同时,国家对其他主体投资人防工程建设持鼓励、支持的态度,且投资者可在平时使用管理人防工程,并有权获得相应的收益。

最后,衔接相关法律解决历史遗留之窘境。由于法律的缺失、登记制度的不完善,《物权法》出台前的城市地下空间权利人并未真正完成物权的登记环节,亦未对外经过物权的公示程序。这种悬而未决的情况属于历史遗留问题。当务之急应当是对历史遗留问题进行衔接,一方面应该对历史遗留问题进行有组织的排查,在此基础上可以通过立法措施解决历史遗留问题;另一方面,对历史遗留问题应用发展的眼光看待,按照尊重历史、依法依规的原则,从不同的环节着手,制定应对策略。国家层面的立法要注意解决没有法律规定的历史相关问题,在出台的相关法律法规及司法解释中,要涉及关于城市地下空间权登记的遗留问题,对规定补办登记手续的城市地下空间权,不能以登记之日为取得权利之时。

三、结语

开发利用是城市地下空间发展中最重要的一环,而确权登记是城市地下空间开发利用的重要保障。然而,我国相关法律未对城市地下空间权的登记作出明确的规定,学术界亦存在诸多争议,严重限制了城市地下空间的发展。在分析城市地下空间权登记制度的困境及其成因的基础上,根据《民法典》等相关法律法规的立法意旨,借鉴域外做法及相关学者的观点,我国地下空间权登记制度困境的破解进路即构建登记政策法律体系、完善登记技术标准体系、健全具体权属登记规则,由此推动我国城市地下空间权登记制度的日臻完善,在推动形成国土空间开发保护新格局中发挥重要作用。



(本文文字编辑胡玥。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章,一律不得转载。)



文献链接:《城市地下空间权登记制度的现实困境及其破解》

[ 参考文献 ]

本文选编自曹红冰:《城市地下空间权登记制度的现实困境及其破解》,载《法商研究》2022年第5期。
【作者简介】曹红冰,湖南工商大学法学院副教授。

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编辑:胡玥

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