温世扬:农村集体经济组织法人特殊构造论
2022年11月11日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
以“管理资产、发展经济、惠及于众”为核心职能的农村集体经济组织本应属于营利法人,但是,在功能主义的法人区分模式下,《民法典》却将农村集体经济组织法人划归为特别法人,意在有别于一般营利法人的构造对其进行制度设计。由于农村集体经济组织法人的基本定位不清,针对该类特别法人的具体制度构造,学者间仍存在较大分歧,在集体股的保留、成员构成、成员表决、破产能力等诸多方面,学界均未达成共识。在壮大集体资产、增进社会福祉的改革目标下,作为农村集体产权制度改革一环的农村集体经济组织法人,其具体制度设计,也应当以这一目标为中心,以切实保障农民集体成员权的实现。对此,武汉大学法学院温世扬教授在《农村集体经济组织法人特殊构造论》一文中,厘清了集体法人的功能定位,对农村集体经济组织法人的组织本质与法人特性进行了探析,并以此为前提构建其具体组织结构,以期为农民集体成员权的构建提供科学的组织基础。
一、农村集体经济组织法人的构造机理

根据《民法典》第76条、第87条的规定,营利与非营利的区分标准在于是否向成员发放利润。在这周延的二分下,以经济利益为导向的集体经济组织法人,实质上并不等同于公法人,而应属于营利法人。除了公法人之外,特别法人的制度设计完全可能是《民法典》总则编中法人类型内部列项单一化所致。营利法人的制度设计,实际上纯粹借鉴了公司法人的组织结构,截取了《公司法》规则。但是,单一公司法人的制度构造无法为全部形态的营利法人提供充分的制度供给。如在特别法人内部,就存在农民专业生产合作社这样的以营利为目的、在制度构造上却不同于公司法人的法人类型。根据《产权改革意见》的精神,以及将集体组织法人化的独特安排,当可得出农村集体经济组织法人以营利法人为基础的构造机理。

(一)通过“折股量化”明确财产归属

从集体财产所有权改革的历史来看,《民法通则》第74条规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”,但该规定在表述上存在着同义反复,并未明确集体所有的归属主体,由此,“集体所有”在很大程度上呈现出“权利空心化”的权利归属样态。《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,在一定程度上缓解了权利空心化现象。《民法典》第261条承袭了该项规定。但是,因法律规范中缺乏将集体成员与集体财产利益串联起来的“纽带”,集体资产与集体成员事实上具有相当程度的“界限感”,集体资产中的“法定归属”与“现实配置”产生了错位。

为使集体成员能够积极参与到集体经济管理并保障农民权益,应确定明晰的权利归属及利润分配规则,进而实现“法定归属”与“事实归属”的实质同一。地方实践中已经出现了折股量化的方法,将集体财产交由集体组织统一打理,并由集体成员作为股东,分享财产经营所获的收益。由此,农户作为股东,也会具有积极参与集体决策以及经营管理的动力,并减少因产权归属不明、监管阙如而引发的高额代理成本问题。农村集体经济组织通过折股量化改革,以发放利润的方式惠及集体成员,在此意义上,其当然满足营利法人的“营利要素”。

(二)通过“财产独立”降低组织成本

之所以要将农村集体经济组织法人化,正是因为集体财产作为集体法人所有的独立财产,应当仅为法人的债权人负责。采取成员财产与农村集体经济组织法人财产相分离的模式,可“切断”成员财产之间的联结,也可在极大程度上减少债权人交易审查的成本,促进财产独立的统一组织体的形成。同时,财产独立也意味着有限责任,即股东成员仅需以出资额为限对法人债务承担责任。这可在最大限度上降低成员的投资风险,并提高其加入组织体的意愿。

(三)通过“集体联合”应对买方垄断

农业生产先天具有脆弱性,而农产品的收购者具有信息、资金乃至组织化优势,农户本身又对市场具有盲目性,也缺乏对市场信息的充分了解,故可能催生不完全、不平等的市场竞争机制,进而产生“买方垄断”。将农村集体经济组织法人化,方可通过集体成员之联结,减少个别农户搜集市场信息的成本,并使其具有足够抗衡下游加工企业的力量,进而实现规模化经营,打破买方垄断,提高农产品交易价格,最终惠及全体成员

二、农村集体经济组织法人的独特禀赋

(一)法人成员:身份取得的被动性

在折股量化的背景下,基于成员身份获得的被动性,若无法为农民提供足够的经济激励,可能会催生“逃离”法人组织的现象。由此,厘清现有制度供给与解决方案能否为农民积极参与法人治理提供激励,是问题之关键。从法人治理结构的内部视角看,农村集体经济组织法人采取一人一票的表决模式,这代表着每位农民的表决权实际上根本无法对法人形成任何意义上的控制权。由于组织成员身份取得的被动性,“人头多数决”可能因人数众多、信赖机制乃至追责机制阙如而导致组织成本高昂,进而削弱集体成员参与法人治理的积极性。

从替代竞争机制的外部视角看,与集体法人相比,农民生产合作社法人至少存在两项优势。其一,成员依自愿原则加入且人员有限、利益同质性较高,彼此之间相互信赖,决策成本较低。其二,剩余索取权与控制权在一定程度上实现了契合。因此,农民生产合作社可比农村集体经济组织法人起到更强的激励作用,更受市场青睐。

(二)法人财产:用途上的特殊性

集体法人财产通过集体所有的财产转化所得,包含“资源性资产”“经营性资产”“非经营性资产”。一方面,农村集体经济组织法人以“经营性财产”为依托实现共益性。集体经济组织法人公共服务功能的提供高度依赖于经营利润,集体经济组织法人的共益性高度依赖于营利性。另一方面,应当将“非经营性资产”“资源性资产”与责任财产剥离。非经营性资产与资源性资产通过集体所有权转化所得,属于限制或禁止流通物,除法律另有规定或批准转化外,皆无涉于法人的正常经营活动,故不得作为承担责任的手段被第三人强制执行。但是,嗣后购买所得的非经营性资产实质上是由经营性资产转化而来,应当作为责任财产对债权人承担责任。

(三)法人运行:经营自由与防止少数人控制之平衡

集体经济组织法人以及集体产权市场化改革的过程,也应是减少代理成本的过程,可以从“委托—代理”关系视角,审视集体经济组织法人在治理层面的特殊性。就组织成员与执行机关的“委托—代理”关系而言,在集体量化改革以前,农村集体财产由村委会作为代理人进行管理和支配,代理成本极高,并引发因监督机制缺失而导致的大量腐败现象。在规定农村集体经济组织具有法人资格,并实现初步的“政经分离”以后,参照公司法人的内部治理模式,即可在最大程度上减少代理成本,村民成员与执行机关的“委托—代理关系”并无特殊性。就组织成员内部的“委托—代理”关系而言,如何处理新的资本投入与本户籍成员之间的权益关系,是集体经济组织法人的内部组织结构中最为复杂的问题。为防止代理成本过高而采取以“规则”为基础的事前控制手段,因规则过于僵化而在实质上会降低外部融资以及内部人士追加投资的积极性。完全可以通过设定“标准”的方式,以事后控制为手段,仅令滥用表决权、违反信义义务的成员承担损害赔偿责任。

三、农村集体经济组织法人的特殊构造

(一)组织结构

农村集体经济组织法人作为营利法人,与一般公司法人相比,其组织结构的特别性在于组织成员的结构上。其一,不应当将“集体股”作为维系集体经济组织法人共益性的方案。集体股是指集体财产折股量化后由“集体”享有的财产,其设定目的是为了满足集体公共利益的需要。但是,由于集体股比例设置的随意性以及代表行使主体与经济利益的脱节,集体股的存在可能会带来极高的决策成本。其二,应当设置“成员代表大会”以降低组织成本。充分认识成员代表大会对成员大会的替代作用,尽可能将表决权交由成员代表大会行使,从而使集体成员仅作为利润分配请求主体“事实上”接近“信托受益人”的地位。与成员大会相比,成员代表大会具有人数较少、调动全体成员参会的组织成本较低的优势。同时,代表的产生也是被代表成员内部利益协调的过程。此外,代表成员与集体法人的内在实质利益具有高度一致性,滥用权利的可能性较低。最关键的是,只要成员代表的选任遵循市场逻辑,就可以以成员代表负担的信义义务使之审慎行使表决权。

(二)表决制度

“双重多数决”即要求表决事项同时满足“资本多数决”与“人头多数决”,方可通过的表决方式。这一表决方式与“成员代表大会”制度相结合,可实现公平与效率的最佳平衡。首先,双重多数决吸收了资本多数决的合理因素,有利于调动投资热情;其次,成员代表大会的常设以及对成员大会表决权的替代行使,可以在最大程度上降低决策成本,并能够做出相对合理的决策;最后,决策结果均有相应的奖惩机制,表决后果与决策主体的经济联结可有效推动理性决策的形成,最终惠及法人及全体成员。

(三)破产能力

农村集体经济组织法人作为营利法人的亚类型,可以申请破产,只不过出于维系集体经济组织法人的共益功能,应当只可为其设置破产重整程序。首先,不能因为农村集体经济组织法人具有共益性,便否认其破产能力。其次,承认农村集体经济组织法人的破产能力反倒能给予处于困境的集体经济组织以喘息的机会,使其具有与债权人进行协商谈判、从而开展破产重整的机会。最后,个别财产的限制流通属性并非否认农村集体经济组织法人破产能力的充分理由。可作为破产财产的规则逻辑与可作为责任财产的财产范围相同。

四、结语

依据农村集体产权改革的目标方向以及集体组织法人化构造的底层逻辑,可以得出农村集体经济组织法人实质上仍属于“营利法人”的结论。农村集体经济组织法人的特殊性体现在其具体制度构造上。户籍成员身份取得的被动性使得成员之间并非自愿联结,在人数众多的情况下,将会招致高额的组织成本,故需要成员代表大会代行职权,使集体成员实质上接近“信托受益人”的法律构造。在对成员代表进行“委托—代理”改造的基础上,将其与“双重多数决”的表决模式相结合,也可降低代理成本,实现公平与效率的最佳平衡。此外,为避免集体经济组织法人在决策失误时因陷入可能的经济危机而导致主体资格消灭,应仅承认集体经济组织法人具有破产重整能力。



(本文文字编辑王懋祺。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章,一律不得转载。)

[ 参考文献 ]

本文选编自温世扬:《农村集体经济组织法人特殊构造论》,载《政治与法律》2022年第10期。
【作者简介】温世扬,武汉大学法学院教授、博士生导师,中国民商法律网授权学者。

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编辑:张星宇

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