（一）社会保险债权是社会化的国家（公）之债

从社会权的规范体系及其效力看，国家对公民负有生存保障义务，既有消极防御义务，也有积极作为义务。无论社会保险费征缴还是社会保险待遇给付，国家都负有相应的义务，用人单位欠缴社会保险费的，无论私法上还是公法上的法律后果都不会使其因此成为劳动者的“债务人”，负有直接向劳动者返还应缴未缴的社会保险费的义务或者承担直接支付社保待遇（赔偿）的责任。社会保险基金筹资模式的差异也不会对此产生不同结果。

（二）我国社会保险制度演进之实践：未完全社会化的单位（私）之债

我国社会保险制度的社会化改革并不完全，计划经济下的“公私不分”“国企混同”理念及制度残留仍在。其问题包括：公私部门保险“双轨制”长期持续；用人单位参保缴费的，仍承担部分应由社会保险基金负担的待遇给付义务；用人单位未依法参保缴费的，成为社保待遇的直接给付义务人。因此破产仍被当作解决企业亏损、安置失业职工的由“债权人买单”的方式，现行《企业破产法》仍将社会保险债权主要作为用人单位的私法债权予以清偿。

根据我国《社会保险法》等法律法规的规定，我国企业社会保险债权可以分为以下几种类型（参见表 1），并可以梳理出我国关于社会保险债权清偿顺序的规定存在以下问题。

表1　企业社会保险债权的分类

第一，社会保险债权的外延不清，未涵括全部类型。《企业破产法》第113条采取列举的立法模式，规定医疗、伤残补助、抚恤费用、社保缴费等四项与社会保险相关债权的清偿顺序，未能完全涵盖表1所列的全部社会保险债权类型。根据2018年最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》第27条，表1第2、3类中仅部分债权可作为工资债权或医疗、伤残补助予以清偿，其他部分债权无法被工资债权等涵盖。

第二，担保债权优先于社会保险债权清偿，导致公正价值缺失。社会保险债权的实现涉及劳动者的生存权保障，且其占比较低对担保债权影响小。同时，劳动者的劳动力产权与企业资产相结合形成破产企业的资产，劳动者通过劳动使债务人的总财产到得增值或保值，如果劳动债权及社会保险债权无法优先清偿，劳动者在某种程度上承担了用人单位的经营风险，以自己的劳动力产权代企业来清偿债务。

第三，忽视了社会保险债权与劳动债权的差异，将社会保险债权作为劳动债权的组成部分，并将部分社会保险债权置于与工资债权相同的清偿顺序。一是工资是用人单位对劳动者的劳动给付所支付的对价，属于私法之债；社会保险债权是国家给付，属于公法之债，且以国家强制征缴为财政保证。将社会保险债权与劳动债权混同，容易导致法律关系的主体及其权利义务配置的错位，降低公民社会保险权益的保障顺位。二是忽视了劳动债权与社会保险债权清偿紧迫性的差异。二者虽都会影响劳动者的生存权益，但部分社会保险债权因保险事故已经发生，劳动者已经陷入现实的生命或健康威胁中，故其债权的实现更加具有紧迫性。

第四，区分社会保险缴费的统筹部分与个人账户缴费的性质及其清偿顺序，欠缺逻辑正当性。一是个人账户资金并非是劳动者与用人单位之间的私人债权债务，其资金积累也是社会保险待遇的财政基础，并无优先于进入社会统筹的缴费清偿的合理性。二是社会保险缴费分为两个部分是由我国社保采取统账结合模式决定的，二者为一个整体，同时决定着社会保险缴费记录的完整性，将影响社会保险待遇的申领资质及水平，单独个人账户缴费记录无法使劳动者获得相应的待遇给付。

第五，对社会保险制度等配套制度完善与破产清偿顺序的制度优化欠缺体系化安排。如果相关立法完善、执法严格，绝大部分工资和社会保险债并不需要作为破产债权进入破产清偿程序。

关于破产清偿顺序的设定可综合考量以下因素。第一，国家治理体制的基本特色。例如法国因深厚的工人运动和社会思潮传统，将劳动债权优先于担保债权清偿。第二，债权实现目的及其急迫性。就债权实现目的而言，生存权优先于发展权和财产权，且在同类目的之下也存在轻重缓急。第三，债权人对债务不能清偿风险的控制、负担以及转嫁能力的差异。民商事债权人对债务不能清偿风险的控制、负担和转嫁能力要远高于劳动者，其拥有更为丰富的风险控制经验和手段，能够获取内外部的专业资源支持，降低交易风险。第四，债权人是否怠于行使权利（力）或怠于履行法定职责，对债务的产生和规模扩大存在过错。负有法定义务或职责的债权人怠于行使权利（力）的，不应由劳动者等其他债权人承担债务规模扩大不能清偿的不利后果，而应自行承担劣后清偿的后果。

结合表 1 所列的我国社会保险债权的类型，适用上述清偿顺序设定的考量因素的规则如下。第一，根据我国国体及债权涉及权利的位阶差异，从保护劳动者和维护人权的需要考虑，确立破产清偿中保障职工权益的必要性。第二，在不同类债权中，根据债权目的和债权人风控能力之差异，确立民事债权优先清偿规则，劳动者的社会保险债权应优先于社保基金的社会保险债权清偿。第三，在同类债权中，根据债权涉及权利的位阶及其实现的紧迫性，应该遵循与债权人生命权、健康权相关的债权优先规则。

（一）长久路径：社会保险债权清偿制度体系的完善

从长远看，应构建《企业破产法》《劳动法》《社会保险法》等相关法律有机联系的破产债权预防和清偿制度体系。第一，深化社会保险给付的社会化改革，扩大社会保险国家给付的范围，将未社会化的单位给付纳入社会保险给付，如工伤停工留薪期间的工资、生育津贴与实际工资的差额、医疗期的工资待遇等，强化对劳动者社会保障权的保障。第二，以国家给付的公法之债替代单位给付的私法之债。区分社会保险费征缴与社会保险待遇的给付。用人单位未缴费或未足额缴费导致的劳动者社会保险待遇损失不应由用人单位承担赔偿责任，不应被纳入破产债权予以清偿，以此倒逼地方政府依法尽职履行社保费的征收职责。第三，用人单位应缴未缴的社会保险费优先于所欠税款清偿。社会保险缴费直接影响具体参保人的权益，且缴费是社会保险基金的主要资金来源。第四，用人单位应缴未缴社会保险费的罚款、滞纳金应作为劣后债权进行清偿。罚款和滞纳金具有惩罚性，但破产清偿以填补损失为优先目的，应将其劣后于普通破产债权清偿。

总结而言，社会保险债权破产清偿顺序的路径为：（1）担保债权和受限的劳动债权；（2）欠缴的社会保险费（包括社会统筹部分和个人账户的缴费）；（3）欠缴的税款；（4）普通破产债权；（5）罚款、滞纳金和罚金等。

（二）权宜路径：现行制度下破产清偿顺序的优化

受制度实践及社保基金经办效能和负担能力的制约，在维持《企业破产法》关于破产清偿的现行制度框架下，可从权宜的角度对社会保险债权的清偿予以适当优化。第一，与生命、健康直接相关且具有紧迫性的劳动者社会保险债权优先于包括担保债权在内的其他一切债权清偿，如医疗费、工伤医疗赔偿、康复治疗费、停工留薪期、医疗期的工资等。这是因为，生命权、健康权作为基本人权，优先于财产权；从国家定位来看，我国经历了以经济建设为中心向“五位一体”的总体布局的发展转变；从比较法上看，域外国家关于包括社会保险债权在内的劳动债权与担保债权的清偿顺序并无统一规定；与劳动者生命、健康相关的社会保险债权规模较小，不会对担保债权人造成重大损失。第二，劳动者的其他社会保险债权在担保债权之后清偿，与工资债权位于相同的清偿顺序。劳动者的其他社会保险债权也具有生存权保障性质，与工资债权涉及的权利及其实现的时效性相同。第三，社保基金的社会保险债权的清偿：一是欠缴的社会保险费（包括社会统筹和个人账户的缴费）在工资债权之后、欠缴税款之前清偿；二是欠缴社会保险费的罚款、滞纳金等作为劣后债权在普通债权之后清偿。

依循现行制度框架，破产清偿应当遵循如下顺序：（1）对劳动者生命权、健康权保障具有急迫影响的社会保险债权；（2）担保债权；（3）劳动者的其他社会保险债权和工资债权；（4）欠缴的社会保险费；（5）欠缴税款；（6）普通破产债权；（7）罚金、罚款及滞纳金。

此次《企业破产法》修改应将对社会保险债权的破产清偿制度纳入考量并作出进一步完善。首先，在理念上，应明确社会保险债权清偿制度的完善是企业破产机制实施的助力，而非障碍。其次，在理论上，应该重新确立社会保险法律关系中国家、用人单位、公民（劳动者）三者之间公私融合的属性及其相应的法律效果。从长远来看，应通过配套制度的完善减少甚至完全取消社会保险债权作为破产债权参与破产清偿。最后，在法技术上，若依循破产清偿的现行制度框架，应该完善社会保险债权的类型区分，明确社会保险债权的构成及其各类的差异，按照“同类债权平等清偿”的原则，确定各类社会保险债权的清偿顺序。

（本文文字编辑李晶晶。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章，一律不得转载。）

文献链接：《社会保险债权破产清偿顺序的重构》