内容
（一）集体土地所有权的本质属性为公共性
秉持“复原权能说”的学者认为，集体经营性建设用地入市“本质上要求将农民集体土地所有权打造成真正的私法意义上的财产所有权”。但是与国外私人土地所有权不同，我国的集体土地所有权依托土地公有制而生，其内在本质属性与国家土地所有权一样具有公共性，其与国外私人土地所有权的本质区别具体表现在以下两个方面：
第一，根本目的是否为实现社会公共利益和集体共同利益。私人所有权存在的根本目的是为实现其自身利益最大化，而集体土地所有权存在的主要目的是为实现社会公共利益和集体共同利益。这集中体现为集体土地所有者负有两大义务：一是，集体负有就土地用途管制、耕地保护等对其成员实施管理、督促的义务；二是，集体负有依托集体土地及其收益为其成员提供生产、生活依托和其他社会保障进而促进社会安全的义务。
第二，基本职能是否为实施社会公共管理。集体土地所有权主要是国家构建农村最基层政治统治秩序和为农民提供最基本社会保障等社会治理的制度工具。前述集体土地所有者负有的两大义务，实际上一部分是集体替代国家履行的公共管理职能，一部分则是集体履行的社会自治职能。
（二）集体土地所有权兼顾个体汇集利益
在我国土地公有制的框架体系下只有两种土地所有权，即国家土地所有权和集体土地所有权。国家土地所有权意味着土地归属“全民”这一社会最大利益共同体非排他地拥有，国家所有永远不可能演变为私人集合所有，国家即使将国有建设用地出让给出价最高者，出让金也用于实现社会公共利益。集体土地所有权是一个具有双面性的法律工具：在公法和兼容公私法的经济法、社会法一面，其具有公共性，主要承载社会公共利益和集体共同利益；在私法一面，其兼顾个体利益，主要承载集体成员个体利益的汇集。但是，如果我们过分强调集体土地所有权承载个体利益的侧面，则在相当程度上可能会影响公共性实现的一面。因此，要把握好认知集体土地所有权承载个体利益的“度”。
（一）土地所有权平等论与土地所有权内容差序论
我国法学界主流观点认为，集体土地所有权与国家土地所有权应当平等。土地所有权平等论的逻辑推理如下：集体土地所有权与国家土地所有权同属民法上的财产所有权，而民法贯彻民事主体权利平等原则，则集体土地所有权与国家土地所有权地位应一律平等。
“补偿利益说”对集体土地所有权与国家土地所有权的关系的认知为土地所有权内容差序论，认为我国的国家土地所有权和集体土地所有权在实质内容上存在着根本差别。国家土地所有权具有绝对性和完整性，内容相对饱满；而集体土地所有权受到相当多的限制，其最终命运由国家决定，不具有绝对性和完整性。
在我国法下，集体与国家之间虽然在内容上存在差序关系，但二者同具公共性，故更加顺畅甚至能形成各负其责基础上的相互配合；而私人与国家之间的差序所有权关系因分属于两种不同所有权的关系，故可能更多地出现对抗或防御的情况。
（二）从土地所有制看集体土地所有权与国家土地所有权的关系
要理解土地所有权，离不开对土地所有制的认识。所有权的绝对平等性是抽离掉所有制对所有权的认知，其是基于传统私法的基本理念，甚至有悖于社会化之现代私法的基本理念。如果强调集体土地所有权与国家土地所有权在财产利益上的平等性，则集体土地所有权在本质上就脱离了公有制的体系框架，而国家土地所有权则根本不会脱离公有制的体系框架，就此而言二者本身就不平等。
退一步说，即使真要实现所谓不同土地所有权的平等性，也应先于所有制层面厘清为何不将农村居民的土地所有权与城市居民的土地所有权平等化，而只片面强调集体土地所有权与国家土地所有权平等化。实质平等保护正是通过承认实质上的不平等，为不同法律主体差异化设计权利义务而得以实现的。
综上，从土地所有制看集体土地所有权与国家土地所有权的关系，二者不可能脱离公有制体系框架进行探讨，其置于公有制体系框架则是内容差序又统一的。
（一）复原权能说
该说认为，首先，集体经营性建设用地入市制度的价值在于使得集体土地所有权被剥离的固有权能（即自由改变土地用途的处分权能和与该处分权能相关的收益权能）得以复原；其次，还在于支持集体土地所有者将这些得以复原的权能承载的经济利益完全释放出来。
（二）补偿利益说
集体经营性建设用地入市制度的价值主要在于补偿集体土地所有权受到限制的利益，而不是使集体土地所有权被剥离的固有权能得以复原。理由有如下几方面：其一，集体土地所有权具有公共性的本质属性，其存在本身主要是为了实现社会公共利益和集体共同利益，而非集体和集体成员个体的利益。其二，对于因社会公共利益和集体共同利益需要而使集体土地所有权等处分和收益权能受限的利益，需要给予一定的补偿。其三，集体土地所有权与土地承包经营权、宅基地使用权、集体公益性建设用地使用权和集体经营性建设用地使用权相互之间是唇齿相依、唇寒齿亡的关系，其中只有集体经营性建设用地使用权因具有较高经济价值且可相对较为自由地依法入市，而能够提供集体土地所有权对其他三种集体土地使用权受限利益的补偿支撑。
集体经营性建设用地入市制度的价值还在于为集体土地所有者未来继续实现社会公共利益和集体共同利益提供支撑，但入市应主要以满足提供这一支撑的要求为限度，以促使其更好地完成受限的利益所承载的使命。
（一）关于是否、如何征收土地增值收益调节金
补偿利益说赞同国家向集体土地所有者征收土地增值收益调节金，理由如下：其一，土地所有者因“符合土地规划和用途管制”而相应享有的商业价值其实是一种经济特权，因此基于公平原则，要对这种经济特权交易所获得的利益进行严肃的合理性考量和分配调节；其二，国家向集体土地所有者征收的土地增值收益调节金，其法律性质是国家基于与集体共享土地最终利益的“权利金”。以“权利金”调节较之以“税”调节，更能精准、到位地纠正土地的发展权“溢价归私”的不公平偏差。
《土地管理法》应就征收作出明确的概括性规定，下位法应依据补偿利益说相应作出具体规定，确定国家分情形向集体土地所有者征收不同比例的土地增值收益调节金。
（二）是否、如何限制集体经营性建设用地入市收益的支出
补偿利益说主张，法律应明确、具体地限制集体经营性建设用地入市收益的支出，特别在国家不征收或仅征收低比例的土地增值收益调节金的情形下尤其应当如此。具体限制为：最优先用于集体成员社会保障；次优先用于农田基础建设、农村基础设施和公益事业建设、土地承包经营权补贴，此外应鼓励经济发展水平较低的地区以此支出向集体成员发放适量的生活补贴；再次用于集体经济基础性的发展建设；尚有余额可直接或间接向集体成员分红，但分红应受限制。《土地管理法》应就此支出限制作出明确规定，如何限制可以由下位法另行作出具体规定。
集体土地所有权承载着社会公共管理这一基本职能，其存在的根本目的是实现社会公共利益和集体共同利益。集体土地所有权的本质属性是公共性，但在内容上与国家土地所有权构成差序关系，且兼顾个体汇集利益。集体经营性建设用地入市制度的价值是补偿集体土地所有权因社会公共利益和集体共同利益需要权能受限的利益，以此促使其更好地担当所承载的使命。国家应当根据集体土地所有权承载的社会公共利益和集体共同利益使命的强弱不同向集体土地所有者征收不同比例的土地增值收益调节金，并限制集体经营性建设用地入市收益的支出。
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