（一）资源、环境、生态：学科源起与原初意义

自然资源实际上就是有经济利值的自然物质，其价值大小取决于稀缺和可利用的程度，并以市场价格为指针。自然环境指的是影响人类生存发展的自然物质集合。与“资源”相比，“环境”的外延更广，包括那些不具有稀缺性、难以控制和利用的自然物；具有整体性和空间指向，着眼于不同类型物质的集合；价值尺度更宽，着眼经济以外的其他价值和影响。与资源和环境相比，生态概念的最大特点是结构上的“去中心化”和价值上的“非人类中心”，从生物物种而非人类视角出发，着眼于自然变化对物种存续的影响，不以人的需要为尺度，不以直接影响人类生活的区域范围为限。

（二）以生态为中心的环境、资源一体化：互相融合与发展方向

在现代环境危机大背景下，资源、环境和生态的内涵、外延均已极大扩展，从早期的狭义概念扩展为广义概念，实际指代已从自然的三个部分到三个面向，即都指代与人伴随始终、相互影响、以系统方式联结共生的自然物质世界，只是维度不同、视角差异——“资源”强调“价值”，“环境”强调“影响”，“生态”强调“联系”。就此而言，三大概念实为一体三面关系。这也意味着，它们所各自引领的法律制度体系，也不再泾渭分明，可各行其是，而是大量重叠交叉，须辩证认识，协同处理。

（一）（自然）资源法：从产权构建到利用管制

早期资源法集中于林、水、土、矿以及渔业等领域，主要内容在于产权制度构建，包括明确取得规则、确定资源归属、对特殊资源进行控制和专营，以及划分相关利益、责任等。其主旨是通过立法处置把原本处于天然状态、不归个人所有的“资源”转化为可由个人独占利用的“财产”。近代以来，资源法中开始出现大量基于保护目的限制资源取得、利用的管控条款，设立专门机构对重要资源进行分配和管理，从国家整体利益和长远角度进行规划，确保高效和多功能利用，成为各国普遍做法，资源法逐渐呈现确权与管制、利用与保护并重的双线结构。

（二）环境（保护）法：从污染防治到综合保护

环境法最初和长期以来仅指污染防治法，主要内容是通过对污染排放、废物处置的管控来减少污染危害，根据人体健康需要和经济技术水平设定排污标准和总量，选择可应用的材料、技术、设备、工艺，判断项目选址正当与否，主要适用于污染集中、问题严重的都市区域，针对其中的工业活动。但随着环境治理实践的深入，人们越来越发现，理想的污染防治不仅要考虑污染物本身的种类、数量、浓度，还要结合其进入的自然空间的区位、性状、气候等生态因素作更加精准的设计，从而使相关立法呈现浓厚的“生态法”意味。

（三）生态（保护）法：从特殊区域到自然全域

生态（保护）法最初主要是保护野生动植物及某些特殊区域的法。在制度举措方面，早期生态法主要是“区划”加“隔离”，通过划定保护区域对人类行为予以限制和管控。但随着社会的发展，各类保护地也是与人类密切关联、作为休闲娱乐空间的“环境”，以及提供重要生态系统“服务”和生态“产品”的“资源”。并且，在生态学影响下，最初仅用于狭义生态保护的“生态系统方法”广泛扩展到污染防治和资源管理领域，成为共同遵循的价值理念和制度模板，促成三类法律的互鉴、融合。

（四）面向生态系统管理的融合与分工：现代环保法律体系的辨证统一

资源法、环境法、生态法与分别作为其基石概念的资源、环境和生态如出一辙，呈现出既存在差异，又相互趋同，既相互独立，又存在重叠的复杂关系。对于不同立法带来的“部门化”“碎片化”的弊病，最直接有力的破解之道是融相关法律规范于一炉进行理想化改造的法典编纂。但即使编纂法典，从子部门构成的体系角度，三大概念及分别以之为基石的相关立法仍有相对独立的可能及必要。但这种独立，是在以生态系统为基础的统一制度框架下的相对独立；相关规则的差异，是共同服务于“基于生态系统的环境与发展综合决策”大目标的协调分工。

我国的工业化进程是在现代环保观念广泛传播、“大环保”法律体系减趋成型的国际背景下进行的，环境法治建设本有“后发”优势。然而，由于我国长期以来采取“环境保护部门”专司污染防治，其他部门分别管理林、草、水、土、矿、海、保护区等自然资源和生态空间的“分要素、多部门”管理体制，各部门陆续主导制定了以本部门管理目标及职权行使为核心的单行法，从而偏离了“大环保”模式。受制于部门立场和视角，相关立法在概念使用和内容安排上仍停留于与西方环境法治初期类似的狭义层面。此至少带来三方面问题：第一，环保立法客观上形成了污染防治法与自然资源法各管一摊、彼此隔绝的二元体系；第二，理论与实践脱节，概念与制度错位；第三，生态保护立法不足，发育不全。

近年来，国家对生态保护的重视程度不断提高，环保立法重污染、轻资源、弱生态的情况有所改观，污染防治、资源管理和生态保护互动融合、一体规定的做法已有部分体现。中共十八大以来，党中央加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定了40多项涉及生态文明建设的改革方案，对生态文明建设作出全面系统部署安排，提出和推进诸多先进制度举措。这些制度举措秉持生态理念，视角整体、安排系统、内容综合，但要真正成为能有效指导实践的良好规则，尚须打破单行法区隔、超越部门藩篱的综合性立法的确认和转化。

（一）以“生态环境”为基石概念

就我国环保法律政策概念使用现状而言，“生态环境”最适合作为法典基石概念，担当制度体系基础，理由如下。第一，“生态环境”有作为联合词组的“生态”加“环境”之意，外延最为宽广，可包含狭义的“资源”“环境”和“生态”。第二，“生态环境”又有作偏正结构理解，表达“基于生态关系的环境”之意。第三，“生态环境”区别于单一使用的“资源”“环境”和“生态”，从而为后三者在狭义层面单独使用，分别引领“资源保存”“污染防治”“生态保护”相关制度，构建三位一体的“大环保”制度体系留下充分空间。第四，“生态环境”虽然在国家环保相关重大政策文件中得到普遍使用，但在具体法律规范中较少出现、尚未获明确立法界定。法典以之为基础，可更加方便地与国家相关政策目标、制度设计相对接，也不会对现行法带来很大冲击。第五，“生态环境”受到广泛接受和普遍认可。第六，“生态环境”是一个深具中国特色、历经实践检验的宪法概念。以之为基础构建起涵盖污染防治、资源保存和生态保护的“三位一体”制度体系，也是环境立法“具体化”宪法规定、落实宪法设定的国家任务的应有之义。

（二）“生态环境”概念的法律界定

法典应对“生态环境”作出具体界定，以为制度实践提供明确指引。建议条款为：“本法所称生态环境，是指影响人类生产、生活、生存及与自然和谐共生的各种天然的和经过人工改造的自然因素，包括但不限于相关生态要素、空间、功能、服务，以及它们所构成的生态系统整体”。其要点和特色之处在于：第一，外延开放、宽广，系统、完整、分层次地容纳各类自然事物；第二，价值指引明确，兼顾人类利益与生态利益，平衡社会实践需要与自然状态维持；第三，落脚“自然因素”，坚持保护对象的自然属性；第四，突出生态特征，凸显整体性和系统性。

（三）“生态环境”概念的运用与基本制度构建

作为基石概念，“生态环境”在法典中主要用于范围宽泛、内容综合的“大环保”语境，统领那些能贯穿环保全域、规范各类自然事物的基本制度和共通规定，具体包括三类情形。其一，作为法典标题，框定保护对象、调整范围和主体内容。法典应被命名为“生态环境法典”，保护对象是包含狭义资源、环境和生态、经由生态联结以系统方式存在的自然界总体，保护范围所及即法典的调整范围，在内容上涵盖传统“环境（保护）法”“自然资源法”和“生态（保护）法”中的保护性规定。其二，作为章节标题，用于内容上具有总体或共通指向的章节，主要是总则和法律责任部分。法典采用“总则——分编”结构，总则编采取“提取公因式”方式，规定可以统领全局和普遍适用的立法宗旨、基本原则、管理体例和引领性制度等内容。其所具体设置的章节都是涵盖污染防治和资源、生态保护的一般性规定，均须以“生态环境”为前缀方才全面、准确。除总则外，法典第五编全面规定环保相关法律责任，也应以“生态环境”为标题前缀。其三，作为具体保护对象，用于内容综合、指向宽泛的特定制度规范。譬如，法典“总则”编“一般规定”章规定的条款，在条旨和内容表述上也宜用“生态环境”概念，避免相对狭窄的“资源”“环境”或“生态”。

（四）其他概念的运用与分编制度体系

单独的“资源”“环境”和“生态”各自引领相应规则体系，形成相对独立的三编，构成法典的主体内容。但这并不意味三编简单地以三大概念为基础，分别对现行资源法、环境法、生态法中的相关规范进行合并精简、修改增删即可。需要从概念上和体系上彻底打破现行法的框架结构和“势力范围”，并依“可持续发展”的内在结构和实现要求进行重组。另外，从现实角度看，把已有资源法、环境法、生态法的内容一网打尽，由一部法典全部统摄，既不可能，又无必要。“资源”“环境”“生态”及分别以之为基础的相关立法之间并非简单、机械的对应关系，需要对概念使用、内容选择和体系安排进行更加辩证和精细的处理。具体而言：第一，少用“环境”，多用“污染”，脱钩“环境保护”；第二，淡化“资源”，限缩“生态”，强化生态保护，依要素、空间（区域）编排；第三，扩展资源观念，升级“保护”制度，保障绿色发展。

我国现代环保立法的体系结构与关系经历了从资源法、环境法、生态法三足鼎立到一体三面的变迁。资源法、环境法、生态法呈现出既存在差异，又相互趋同，既相互独立，又存在重叠的复杂关系，呼吁环境法典的编纂。环境法典应以“生态环境”为基石概念，将其适用于范围宽泛、内容综合的“大环保”语境。对于分辨制度体系的构建，也应坚持可持续发展，妥善使用有关概念，审慎进行内容选择，合理安排体系结构。

（本文文字编辑鲍生慧。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章，一律不得转载。）

文献链接：《环境法典基石概念探究——从资源、环境、生态概念的变迁切入》